I SA/Wa 1248/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Magdalena Durzyńska sędzia WSA Marta Kołtun- Kulik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Remontowo-Montażowego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 marca 2022 r. nr KKU-167/21 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: "KKU", "organ odwoławczy") postanowieniem z 31 marca 2022 r., nr KKU-167/21, po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa [...] (dalej: "Spółka", "skarżąca") utrzymała w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 3 sierpnia 2021 r., nr NWXVa.7532.745.2016 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Postanowienie KKU zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Śląski decyzją z 15 maja 2020 r., nr NWXVa.7532.745.2016 stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0220 ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Wnioskiem z 11 maja 2021 r. skarżąca - powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwróciła się do Wojewody o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., ww. nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdziła, że została w ww. postępowaniu pominięta jako strona postępowania pomimo figurowania w ewidencji gruntów jako władający przedmiotowym gruntem. Ponadto podniosła, że Gmina w toku postępowania złożyła dokumenty zawierające fałszywe informacje. Wojewoda Śląski ww. postanowieniem z 3 sierpnia 2021 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 15 maja 2020 r., nr NWXVa.7532.745.2016. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, powołując się na ustalenia postępowania komunalizacyjnego, że sporna działka stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, który został ujawniony w dziale II księgi wieczystej jako właściciel nieruchomości. Wskazano, że zgromadzona dokumentacja potwierdza jednoznacznie, że ani w dacie komunalizacji ani obecnie, Spółka nie była i nie jest właścicielem bądź współwłaścicielem spornej działki, zatem nie mogła być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Podkreślono, że w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów, według stanu na dzień 7 września 2016 r., Przedsiębiorstwo [...] jest ujawnione jako jedynie władający działką nr [...], zaś według stanu z dnia 27 maja 1990 r. jako władający przedmiotowym gruntem Skarbu Państwa figurowało Przedsiębiorstwo [...]. Zdaniem Wojewody inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 ustawy. Organ I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu, w którym zapadła ostateczna decyzja, Wojewoda posiadał w aktach sprawy dokumenty wskazujące na ujawnienie w ewidencji gruntów wspomnianych wcześniej podmiotów jako władających przedmiotową nieruchomością, a także treść umowy z 31 grudnia 1998 r., zawartej pomiędzy "[...] " S.A. a Spółką, dotyczącej przekazania we władanie m.in. przedmiotowej nieruchomości (tj. ówczesnej działki nr [...] przenumerowanej na działkę nr [...] - sporną działkę). W ocenie organu I instancji dowody te jednak nie wskazywały i nie wskazują, aby wymienionym w nich podmiotom władającym gruntem przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa zarządu, własności lub współwłasności. Ponadto, w odniesieniu do nieruchomości objętej ww. umową o łącznej powierzchni 14 188 m2 wydana była decyzja Wojewody Katowickiego z 28 lutego 1995 r., nr Gd.II-1/7222/639/94 odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, bowiem podmiot ten nie legitymował się żadnym dowodem potwierdzającym przekazanie tego gruntu w użytkowanie, czy zarząd. Wojewoda stwierdził zatem, że zatem, że ani dokumenty zgromadzone w postępowaniu, w którym zapadła ostateczna decyzja, ani argumenty podniesione we wniosku o wznowienie postępowania (do którego nie dołączono żadnych dokumentów dotyczących ustanowienia praw lub obciążeń na przedmiotowej nieruchomości) nie wskazują, aby Spółka w dacie komunalizacji ani obecnie, była właścicielem/współwłaścicielem objętej decyzją komunalizacyjną nieruchomości lub też, aby nieruchomość ta była obciążona prawem zarządu na rzecz jakiejkolwiek jednostki państwowej (w tym przedsiębiorstwa państwowego). Na powyższe postanowienie Spółka wniosła zażalenie do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołanym na wstępie postanowieniem z 31 marca 2022 r., nr KKU-167/21, utrzymała w mocy postanowienie Wojewody Śląskiego z 3 sierpnia 2021 r., nr NWXVa.7532.745.2016. W ocenie KKU samo zaprzeczenie przez skarżącą prawdziwości dokonanych przez organ I instancji ustaleń i powołanie się na obowiązek działania organu z urzędu w trakcie postępowania wyjaśniającego, nie oznacza skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego Zdaniem KKU jeśli Spółka lub jej poprzednik prawny posiadała na dzień 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości (o którym informacja mogła znaleźć się w ewidencji gruntów) - to powinna go przedstawić albo wykazać, że komunalizacja nieruchomości może godzić w ten tytuł prawny lub jej prawa, choćby w sferze ekspektatywy. W przeciwnym wypadku nie można mówić o prawnie doniosłym interesie prawnym, ale faktycznym (względnie prawnym ale bez doniosłości w postępowaniu komunalizacyjnym w świetle art. 28 k.p.a. w związku m.in. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej). KKU odnosząc się do dokumentów dołączonych do zażalenia stwierdziła, że nie mają one znaczenia w sprawie, której przedmiotem jest potwierdzenie przejścia ex lege własności Skarbu Państwa według stanu i ze skutkiem na dzień 27 maja 1990 r. na daną gminę. Wskazała, że przedmiotem tego postępowania nie jest uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ani też podjęcie innego rozstrzygnięcia co do którego właściwy jest sąd (ponadto Spółka nie wszczęła żadnego postępowania). Dalej podniosła, że w niniejszym postępowaniu nieistotne są ogólne twierdzenia osób fizycznych, zgodnie z którymi Spółka miałaby mieć niesprecyzowany tytuł prawny do spornej działki, a sąd wieczystoksięgowy w istocie "się pomylił". Nie pozostaje to w gestii postępowania komunalizacyjnego i we właściwości organów działających w jego ramach. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nie jest także ustalenie, czy po dniu 27 maja 1990 r. dany podmiot jako posiadacz samoistny (a nie właściciel) płacił podatki od nieruchomości lub faktycznie władał sporną działką, w tym po przekazaniu tego władztwa przez inny podmiot. Podobnie pozbawione doniosłości prawnej w tej sprawie są nakłady (zwłaszcza czynione po ww. dacie) oraz ich wartość przez samoistnego posiadacza spornej działki. Skargę na postanowienie KKU z 31 marca 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosło Przedsiębiorstwo [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, a tj. art. 191 k.c. poprzez przyjęcie, że w skład "mienia podlegającego komunalizacji " wchodzi wyłącznie nieruchomość gruntowa z wyłączeniem mienia trwale połączonego z gruntem; 2) błąd w ustaleniach faktycznych, a to poprzez przyjęcie, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do składników mienia, które stałyby na przeszkodzie komunalizacji; 3) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu i błąd w jej ocenie, a to poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów włączonych do postępowania, składanych w toku postępowania, którymi skarżąca nie dysponowała na wcześniejszym etapie postępowania. Powołując się na powyższe Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w skład mienia skarżącej wchodziły: stacja "trafo", opłotowanie terenu, słupy oświetleniowe betonowe, kanalizacja komunalna i burzowa, cztery wieże oświetleniowe, dwa budynki: mieszkalny i magazynowy, instalacja wodna i elektryczna, rozdzielnia N/V oraz budynek portierni. Spełnia to więc ustawowy wymóg uznania za stronę postępowania komunalizacyjnego. Skarżąca wykazała bowiem tytuł prawny do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Mienie skarżącej na terenie objętym komunalizacją, nierozerwalnie z nim związane i na trwale związane z gruntem (realizując zasadę superficies solo cedit), powoduje powstanie roszczenia o charakterze prawa podmiotowego. Pozwala to skarżącej być stroną w postępowaniu zmierzającym do uchylenie decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem Spółki, wykazała ona w sposób niekwestionowany swój tytuł prawny do przedmiotowych składników mienia. W tym zakresie powołała się na znajdujące się w aktach sprawy: protokół zbycia i przeniesienia, rachunek i fakturę vat oraz zeznania świadków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia KKU z 31 marca 2022 r., przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż ww. postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej pod kątem wydania jej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanym wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Postępowanie to należy postrzegać jako tryb postępowania nadzwyczajnego umożliwiający ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Z uwagi jednakże na to, że może on prowadzić do wzruszenia tejże decyzji, co przełamuje zasadę trwałości rozstrzygnięć ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami. Wniesienie podania nie wszczyna postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 408/17; wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r., sygn. II OSK 2101/17; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1107/17), jak i w piśmiennictwie (por. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, red. K. Sobieralski, Warszawa 2018, s. 275) jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, iż z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 – 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy zatem to samo co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, tj. strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W przedmiotowej sprawie postępowanie zakończone decyzją ostateczną Wojewody Śląskiego z 15 maja 2020 r. toczyło się na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W powołanym trybie, jeśli nie istniały powody dla wyłączenia mienia z komunalizacji, organ miał obowiązek stwierdzenia nabycia własności tego mienia przez właściwą gminę przy zaistnieniu warunków w tej normie wymienionych. Jak przy tym trafnie wskazał organ odwoławczy, powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, stroną postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, których interesu prawnego to postępowanie dotyczyło. Inne podmioty mogą brać udział w tym postępowaniu tylko wówczas gdy wykażą się tytułem prawnorzeczowym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organów obu instancji, że skarżąca nie wykazała, aby w dniu 27 maja 1990 r. a także obecnie przysługiwał jej tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją Wojewody Śląskiego z 15 maja 2020 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej, tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości nie można wywodzić z zapisów ewidencji gruntów, a także z zawartej pomiędzy skarżącą a [...] umowy przekazania władania z 31 grudnia 1998 r. Nie ma racji Spółka, że faktyczne władanie mieniem stanowi negatywną przesłanki dla jego komunalizacji, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r. Co przy tym istotne wydana decyzja komunalizacyjna ma charakter jedynie deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. W konsekwencji, nie można zarzucić organom aby te naruszyły art. 28 k.p.a. Podkreślić należy, że skarżąca nie przedłożyła jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej legitymowanie się przez nią tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Takiej dokumentacji nie mogą stanowić powoływane w skardze - faktura VAT, rachunek, protokół zbycia i przeniesienia oraz zeznania świadków. Skarżąca nie wykazała zatem, że na dzień 27 maja 1990 r. lub na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania dysponowała tytułem prawnorzeczowym nie tylko do spornej nieruchomości, lecz również do położonych na gruncie, a opisywanych w skardze budynków i rzeczy ruchomych. O tytule prawnorzeczowym do gruntu nie mogła w szczególności świadczyć powoływana przez Spółkę treść art. 191 Kodeksu cywilnego ustanawiającego zasadę superficies solo cedit. Tym bardziej, że jak stanowi powołana norma, własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Treść powołanego przepisu nie pozwala zatem na wywodzenie prawa własności nieruchomości z prawa własności rzeczy ruchomych stanowiących część składową nieruchomości. Wobec powyższego prawidłowo uznały organy obu instancji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 15 maja 2020 r., a w konsekwencji nie posiada ona legitymacji do żądania wznowienia postępowania zakończonego powyższą decyzją. Wydane w sprawie postanowienia, tj. Wojewody o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. utrzymane w mocy przez KKU - są zatem zgodne z prawem, a rozpoznające sprawę organy w sposób wyczerpujący i należyty uzasadniły zajęte stanowisko. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.