I SA/Wa 1251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Joanna Skiba Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność dwóch orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] kwietnia 1954 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną - orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Prezydium Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] - nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność M. i J. małż. A. oraz A. i C. małż. M. - uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] kwietnia 1954 r. o przyznaniu odszkodowania. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że dwoma odrębnymi orzeczeniami z dnia [...] kwietnia 1954 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. Ł. orzekło o przyznaniu: (1) A. i C. małż. M. odszkodowania za wywłaszczoną - orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Prezydium Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] - nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność M. i J. małż. A. oraz A. i C. małż. M. oraz (2) M. i J. A. odszkodowania za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Prezydium Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] - nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność M. i J małż. A. oraz A. i C. małż. M. Pismem z dnia 14 lutego 2005 r. T. K. spadkobierczyni A. i C. małż. M. (na podstawie postanowienia Sadu Rejonowego w [...], postanowienia Sądu Rejonowego w [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w [...]), reprezentowana przez M. Z., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] listopada 1950 r. oraz "wszystkich innych decyzji w sprawie wynikających", a Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. przekazał ten wniosek według właściwości Ministrowi Infrastruktury. Pismem z dnia 1 sierpnia 2005 r. wnioskodawczyni wniosła również o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń z dnia [...] kwietnia 1954 r. nr [...] o odszkodowaniu. Pismem z dnia 23 czerwca 2006 r. powyższe wnioski poparła również M. A. (spadkobierczyni współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego [...]). Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Budownictwa stwierdził nieważność orzeczeń Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1954 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną - orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Prezydium Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] - nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność M. i J. małż. A. oraz A. i C. małż. M. Po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury, mając na uwadze, iż obecnie właściwym w sprawie jest Minister Infrastruktury na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Minisfrów z dnia 16 listopada 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz. U. Nr 216, poz. 1594), stwierdził, że kwestionowane orzeczenia z dnia 14 kwietnia 1954 r. o odszkodowaniu zostały wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieructiomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339). Istotne znaczenie, zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie miał art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dlą realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), zgodnie z którym, nie zakończone ostatecznie postępowanie z wniosku o ustalenie odszkodowania w sprawach prowadzonych w trybie m.in. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527), miały być prowadzone dalej na zasadach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zatem błędne jest, zdaniem organu, stwierdzenie Ministra Budownictwa w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., iż orzeczenia o odszkodowaniu z dnia [...] kwietnia 1954 r. zostały wydane z naruszeniem ówcześnie obowiązującego art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r., a co za tym idzie również naruszeniem przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86, poz. 776 ze zm.). Minister nieprawidłowo ustalił, że te przepisy powinny stanowić podstawę orzekania o odszkodowaniu, a nie dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. Zgodnie z art. 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przed wydaniem orzeczenia o odszkodowaniu organ musiał zawiadomić o prowadzonym postępowaniu oraz o wyznaczonej rozprawie. Zawiadomieniem z dnia 17 marca 1954 r. Prezydium Rady Narodowej m. Ł. Wydział Społeczno - Administracyjny poinformowało m.in. M. A., J. A., A. M. i C. M. (w aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru) o rozprawie odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], którą wyznaczono na dzień [...] marca 1954 r. Jakkolwiek w niepełnych aktach sprawy brak jest samego egzemplarza protokołu z ww. rozprawy, to zdaniem organu, w orzeczeniach o odszkodowaniu z dnia [...] kwietnia 1954 r. zostało wskazane, iż odszkodowanie zostało ustalone po przeprowadzeniu w dniu [...] marca 1954 r. rozprawy. Ponadto, odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339 ze zm.), natomiast wartość budynku i parkanów ustalono na podstawie wyceny rzeczoznawcy. Od powyższych orzeczeń przysługiwało stronom prawo wniesienia odwołania do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej m. Ł., jednakże z akt nie wynika, aby strony skorzystały z takiej możliwości. Zdaniem Ministra Infrastruktury, brak jest przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa i nie ma podstaw, aby stwierdzić nieważność orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] kwietnia 1954 r. o przyznaniu odszkodowania. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. K.; zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdzającą nieważność dwóch orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] kwietnia 1954 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną - orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] listopada 1950 r. utrzymanym w mocy decyzją Prezydium Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1952 r. - nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], stanowiącą współwłasność M. i J. małż. A. oraz A. i C. małż. M. - uchylił decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] kwietnia 1954 r. o przyznaniu odszkodowania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna. 3. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem T. K. z dnia [...] lutego 2005 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 17 listopada 1950 r. oraz "wszystkich innych decyzji w sprawie wynikających", uzupełnionym pismem z dnia 1 sierpnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń z dnia [...] kwietnia 1954 r. o odszkodowaniu, natomiast pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. powyższe wnioski poparła również M. A. - spadkobierczyni drugiego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości. 4. W pierwszej kolejności stwierdzć więc należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa. 5. Niezależnie zaś od tego, czy postępowanie administracyjne toczy się w postępowaniu zwykłym czy nadzorczym, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, jest przestrzeganie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wyrażonych m. in. w art. 7 i 12 kpa. Zgodnie z art. 7 kpa, obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, natomiast stosownie do art. 12 ust. 1 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie do art. 77 § 1 kpa, a następnie, zgodnie z art. 80 kpa, ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okolicznosc została udowodniona. 6. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowane orzeczenia o odszkodowaniu z dnia [...] kwietnia 1954 r. zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339). Słusznie zauważył Minister Infrastruktury, iż istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie miał art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dlą realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 25), zgodnie z którym nie zakończone ostatecznie postępowanie z wniosku o ustalenie odszkodowania w sprawach prowadzonych w trybie, m.in., dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 (Dz. U. z 1948 r. Nr 20, poz. 138 i z 1949 r. Nr 65, poz. 527) miało być prowadzone dalej na zasadach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. 7. Zauważyć jednakże należy, iż zarówno z przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym, jak i przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r., jak również z przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że odszkodowanie następowało po spełnieniu określych w tych przepisach warunków, jednakże zawsze po wywłaszczeniu. Oznacza to, że w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należało w pierwszej kolejności zbadać zasadniczą w sprawie przesłankę - czy wywłaszczenie nastąpiło. A skoro niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzorczym - o stwierdzenie nieważności decyzji o odszkodowaniu, to obowiązkiem organu również było zbadanie istnienia decyzji wywłaszczeniowej. Jednakże z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ, badając ważność decyzji odszkodowawczej - zbadał istnienie decyzji wywłaszczeniowej, która to okoliczność ma nadzwyczaj istotne w sprawie znaczenie, ponieważ warunkuje przyznanie odszkodowania. Jeśli bowiem zostałaby stwierdzona nieważność decyzji wywłaszczeniowej, czyli decyzja wywłaszczeniowa zostałaby wyeliminowana z obrotu prawnego, organ w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej - badałby inne przesłanki, niż w sytuacji, gdy nastąpiłaby odmowa stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Tak więc ustalenie faktu, czy decyzja wywłaszczeniowa dotycząca przedmiotowej nieruchomości pozostaje w obrocie prawnym, czy nie, ma istotne znaczenie w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Sądowi zaś z urzędu wiadomo, iż do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], którą to decyzją Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Ł. z dnia [...] listopada 1950 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. [...], stanowiącej współwłasność M. i J. małż. A. oraz A. i C. małż. M. oraz utrzymującego je w mocy orzeczenia Prezydium Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 1952 r. nr [...] - utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. 8. Reasumując stwierdzić więc należy, iż organ administracji publicznej rozpoznając sprawę naruszył obowiązujące przepisy, w szczególności zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 12 kpa, art. 80 oraz art. 107 § kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności zbada, czy decyzja wywłaszczeniowa przedmiotowej nieruchomości pozostaje w obrocie prawnym czy nie, i ujawni to w uzasadnieniu swojej decyzji, a następnie zbada pozostałe istotne w sprawie okoliczności, a rozstrzygnięcie uzasadni stosownie do art. 107 § 3 kpa, biorąc pod uwagę stanowisko Sądu. W tej sytuacji, z uwagi na nieustalenie w wyczerpujący sposób stanu faktycznego sprawy, przedwczesne było badanie ewentualnych naruszeń prawa materialnego. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.