I SA/Wa 1251/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi I. G. i R. G. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku I. i R. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tegoż organu z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę L., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów obrębu [...], gm. L. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r. wystąpili I. i R. G., uzasadniając go tym, że skomunalizowana nieruchomość należała do nich oraz znajdowała się i znajduje w ich posiadaniu, a w przeszłości była w posiadaniu ich poprzedników prawnych. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [..] stycznia 2015 r., nr [..], stwierdził, że decyzja Wojewody [..] z dnia [...] maja 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. i R. G. podnieśli, że w sprawie nie zachodzą okoliczności określone w art. 158 § 2 k.p.a., gdyż nie powstały nieodwracalne skutki prawne i domagali się stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Minister Administracji i Cyfryzacji wyjaśnił, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1985 r. własność m. in. nieruchomości położonej w K., [..], oznaczonej jako działka nr [...] w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...]. Następnie Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym postanowieniem z dnia [..] maja 2014 r., [...] zmienił ww. postanowienie, w ten sposób, że oddalił wniosek Skarbu Państwa o zasiedzenie m. in. w części dotyczącej działki nr [...]. Wzruszenie postanowienia o zasiedzeniu w wyniku wznowienia postępowania sądowego i oddalenie wniosku o zasiedzenie oznacza, że podmiot ubiegający się o własność w drodze zasiedzenia nigdy tej własności nie nabył. Wobec powyższego, nieruchomość będąca przedmiotem komunalizacji dokonanej w drodze decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą, rażąco naruszającą art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, co stanowi okoliczność uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że I. i R. G. legitymują się aktualnie tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji, tj. działki nr [...], co potwierdza akt notarialny z dnia [..] grudnia 2011 r., Rep. [...]. Na mocy tego aktu Gmina [...] zbyła na rzecz I. i R.G. nieruchomość oznaczoną nr [...]. Jak zostało to już szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2015 r., w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organy administracji mają obowiązek ustalić w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., czy badana decyzja wydana została m. in. z rażącym naruszeniem prawa, ale również zbadać, czy nie zachodzą w sprawie okoliczności, które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Pamiętać również należy, że w myśl art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Minister Administracji i Cyfryzacji wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2015 r. wskazał te okoliczności. Wyjaśnił, że zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywołuje nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie niewątpliwym, nieodwracalnym skutkiem prawnym decyzji Wojewody [...] było zbycie przez Gminę L. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2011 r., Rep. [...]. Nastąpiła bowiem zmiana podmiotów uprawnionych do rozporządzania skomunalizowaną nieruchomością. W tym miejscu podkreślić należy, że wywołany przez kwestionowaną decyzję komunalizacją bezpośredni skutek prawny w sferze prawa cywilnego nie podlega uchyleniu, czy zniesieniu aktem administracyjnym. Odwrócenie wywołanych skutków prawnych jest bowiem niedostępne dla organów administracji publicznej. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w związku z powstaniem nieodwracalnych skutków prawnych w trybie art. 156 § 2 k.p.a. nie pozbawia I. i R. G. możliwości wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o odszkodowanie z tytułu poniesionej szkody. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. i R. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1. art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na nie rozpoznaniu w toku ponownego rozpatrywania sprawy istoty sprawy w kontekście zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, 2. art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stronie powodów, dla których organ administracji nie uznał za zasadne zarzutów stawianych zaskarżonej decyzji, 3. art. 158 § 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., w której niezasadnie uznano, iż zaskarżona decyzja o komunalizacji wydana przez Wojewodę [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające Ministrowi częściowe jej unieważnienie, w zakresie dotyczącym zabudowanego gruntu o pow. [...] ha stanowiącego część objętej komunalizacją działki nr [...] o pow. [...] ha, który nie został zbyty przez Gminę L. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2011 r. na rzecz I. i R. G. i nadal bezprawnie formalnie pozostaje mieniem komunalnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono miedzy innymi, że głównym zarzutem, skierowanym wobec decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r., była obraza art. 158 § 2 k.p.a., polegająca na zaniechaniu wydania częściowej decyzji o unieważnieniu decyzji o komunalizacji wydanej przez Wojewodę [...] w zakresie dotyczącym zabudowanego gruntu o pow. [...] ha stanowiącego część objętej komunalizacją działki [...] o pow. [..] ha, który nie został zbyty przez Gminę L. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2011 r. na rzecz I. i R. G. i nadal bezprawnie pozostaje mieniem komunalnym. Na mocy wspomnianego aktu Gmina L. z działki, która była przedmiotem zasiedzenia a potem komunalizacji, o pow. [...] ha zbyła nam tylko część pow. [..] ha. W zakresie dotyczącym części działki nr [...] o pow. [...] ha, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę L. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, ozn. na mapie i w rejestrze gruntów obr. [...], gm. L. jako działka nr [..] o pow. [...] ha, nie wywołała trwałych skutków prawnych, a jednocześnie jej wydanie, również w tej części, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do jej unieważnienia. Nieuwzględnienie tej okoliczności w decyzjach nr [...] i [...] Ministra Administracji i Cyfryzacji i poprzestanie na stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, daje nam możliwość ubiegania się o odszkodowanie w zakresie działki, którą nabyliśmy do Gminy L., ale nie uchyla skutków prawnych wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji wojewody w części dotyczącej naszej zabudowanej nieruchomości, do której, powołując się na decyzję nr [...] i [...], Gmina L. może sobie zasadnie rościć tytuł własności. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Ministra Administracji i Cyfryzacji była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – ustawa komunalizacyjna – stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę L., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej w rejestrze gruntów obrębu [...], gm. L. jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzona jest księga wieczysta Nr [...]. Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że nie było podstaw do komunalizacji z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości (a więc, że decyzja komunalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jako że ostatecznie Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. nie był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jednak nie mógł stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), ponieważ w jej wyniku doszło do zawarcia aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2011 r., Rep. [...], na mocy którego Gmina L. zbyła na rzecz I. i R. G. działkę nr [...]. Minister decyzję wydaną w postępowaniu nieważnościowym oparł więc na art. 158 § 2 k.p.a. i stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] wydana została z naruszeniem prawa. Skarżący I. i R. G. uważają, że Minister Administracji i Cyfryzacji powinien stwierdzić nieważność decyzji komunalizacyjnej w zakresie dotyczącym zabudowanego gruntu o pow. [...] ha, stanowiącego część objętej komunalizacją działki nr [...] o pow. [...] ha, który nie został zbyty przez Gminę L. aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2011 r. na ich rzecz i nadal formalnie pozostaje mieniem komunalnym. Na podstawie tej umowy przedmiotem sprzedaży była jedynie nieruchomość o powierzchni [...] ha. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że zarówno przedmiotem decyzji komunalizacyjnej z [...] maja 2011 r., jak i umowy sprzedaży z [...] grudnia 2011 r., nie były metry kwadratowe powierzchni gruntu, ale konkretnie oznaczona geodezyjnie nieruchomość w postaci działki nr [...]. Jaką ostatecznie powierzchnię ma ta działka (czy [...] ha, czy [...] ha, czy jakąś inną) można ustalić w odpowiednim postępowaniu geodezyjnym i na tej podstawie żądać sprostowania oznaczenia nieruchomości w dziale pierwszym księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości (zob. art. 27 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, którego ust. 1 stanowi, że w razie niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej sąd rejonowy dokonuje - na wniosek właściciela nieruchomości lub wieczystego użytkownika - sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych katastru nieruchomości; dalsze ustępy tego artykułu mówią o możliwości i trybie sprostowania z urzędu). Nie ulega jednak wątpliwości, że przedmiotem komunalizacji, a następnie sprzedaży, była cała nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (nie uległa ona wszak jakiemukolwiek podziałowi geodezyjnemu). Nie jest więc tak, jak twierdzą skarżący, że gmina dalej jest właścicielem gruntu o powierzchni [...] ha. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podzielając więc ocenę organu nadzoru, że decyzja komunalizacyjna wydana została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, gdyż w dniu wejścia w życie tej ustawy komunalizowana nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa (zob. postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2014 r., [...]), należało rozważyć, czy decyzja komunalizacyjna rzeczywiście wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych wskazać należy, że art. 156 § 2 k.p.a. wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności w odniesieniu do decyzji dotkniętych ciężkimi kwalifikowanymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nieodwracalność skutków prawnych może być rozumiana dwojako, jako bezwzględna, rozpatrywana w ramach całego systemu prawa, albo też jako względna, odnosząca się do organu administracji publicznej i prawnych podstaw jego działania w sprawach indywidualnych, w jego stosunkach prawnych z jednostką. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej musi być rozpatrywana w zakresie obowiązywania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji w sprawach indywidualnych. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy państwowe, działając na podstawie innych przepisów mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie są dostępne organowi administracji jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 620 oraz wyrok NSA z 24.04.2014 r., I OSK 2454/12, LEX nr 1574638). W niniejszej sprawie organ nadzoru słusznie przyjął, że nie jest możliwe, w ramach ustawowych kompetencji tego organu, zniesienie skutku, jaki wywołała umowa sprzedaży z dnia [...] grudnia 2011 r., będąca bezpośrednim następstwem decyzji komunalizacyjnej. Organ administracji nie jest bowiem w stanie odwrócić skutków w sferze prawa cywilnego, powstałych w bezpośrednim następstwie komunalizacji, mimo że jedną ze stron stosunku cywilnego byli skarżący. Do ewentualnego uznania za nieważną umowy sprzedaży właściwy jest wyłącznie sąd cywilny. Słusznie stwierdza również organ nadzoru, że jeśli skarżący ponieśli w wyniku wydania decyzji komunalizacyjnej szkodę, mogą dochodzić odszkodowania we właściwym trybie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.