I SA/Wa 1253/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi B.T., K. T. i J. T. na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, położonej w granicach administracyjnych Miasta B., obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] i [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww decyzji w części dotyczącej działki nr [...] wystąpili B. T. i M. T. wskazując, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa lecz własność osób fizycznych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...]. Minister podniósł, że organ administracji publicznej zanim przystąpi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy zobowiązany jest do zbadania, czy spełnione zostały wymogi formalne, warunkujące wszczęcie i prowadzenie postępowania. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności należy ustalić, czy wnioskodawcy posiadają legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego. Organ nadzoru podniósł, że z ogólnie przyjętym w orzecznictwie sądów poglądem, stronami postępowania komunalizacyjnego są tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990r. prawo własności do komunalizowanego mienia. W ocenie zatem organu nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego według art. 28 k.p.a. jest wyłącznie podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym, opartym na określonym przepisie prawa materialnego. Minister podniósł, że wnioskodawcy nie przedstawili dokumentów, z których wynikałoby, że według stanu na dzień 27 maja 1990r. byli oni, bądź ich poprzednicy prawni właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Organ nadzoru przyznał, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1939r. nr rep. [...] F. T. sprzedał S. i M. małż. T. szereg nieruchomości, w tym działkę gruntu "O.". Jak wynika z danych ewidencyjnych działce "O." odpowiada działka nr [...]. Następcami prawnymi S. T. i M. T. są wnioskodawcy. Organ wskazał, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część kwestionowanej decyzji wynika, że Skarb Państwa został uznany za właściciela przedmiotowej nieruchomości na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., w którym wskazano, że nieruchomość oznaczona m.in. jako działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy art. 2 ust. 1 lit. a dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister zauważył, ze dekret wszedł w życie w dniu 13 września 1944r., zatem kilka lat po tym, jak działkę przedmiotową nabyły osoby fizyczne. Powyższe oznacza, że według stanu na dzień 27 maja 1990r. osoby fizyczne nie były właścicielami tej nieruchomości. Organ nadzoru zauważył, ze w księdze wieczystej KW nr [...] także wskazano na ww zaświadczenie jako podstawę wpisu tytułu własności Skarbu Państwa do spornej nieruchomości. Jednocześnie organ podkreślił, że wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności, a dla organów administracji publicznej wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i dokonywać innych ustaleń. Dodatkowo Minister wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją, w tym do weryfikowania czy art. 2 ust. 1 lit. a dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił prawidłową podstawę nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli B. T. i M. T. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie podtrzymując swoje stanowisko, że B. T. i M. T. nie wykazali w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego, a tym samym nie posiadają legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra Administracji i Cyfryzacji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. T., K. T. i J. T. zarzucając mu naruszenie: 1. art. 28 k.p.a., polegające na wadliwym uznaniu, że skarżącym nie przysługuje interes prawny, a co za tym idzie nie są stronami w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. w części dotyczącej działki nr [...]; 2. art. 61a § 1 k.p.a. polegające na wadliwym i nieuzasadnionym przyjęciu, że wniosek o stwierdzenie nieważności ww decyzji został wniesiony przez osoby nie będące stroną; 3. art. 157 § 2 k.p.a. polegające na błędnym i nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. w części dotyczącej działki nr [...], a w konsekwencji nieuprawnionej odmowie wszczęcia postępowania; 4. art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. polegające na przekroczeniu granic wstępnego rozpoznania wniosku skarżących w zakresie, w jakim organ przyjął, że akt notarialny, którym legitymują się skarżący, na mocy którego ich poprzednicy prawni nabyli prawo własności spornej działki, co skutkowało tym, że organ przeprowadzając faktycznie merytoryczne rozpoznanie sprawy dokonał rozstrzygnięcia zarezerwowanego dla wstępnego, formalnego etapu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej; 5. art. 157 § 2 k.p.a. polegające na braku podjęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej mimo przedstawienia przez skarżących uzasadnionych argumentów świadczących o wydaniu tej decyzji w odniesieniu do nieruchomości, która nigdy nie stanowiła własności Skarbu Państwa; 6. zasad postępowania określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 k.p.a. polegających na braku dogłębnego rozważenia istoty sprawy, braku jakiejkolwiek refleksji organu nad argumentacją zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011r. oraz tendencyjnym podejściu do zagadnienia, przejawiających się w sporządzeniu uzasadnienia według metody "kopiuj-wklej" w stosunku do postanowienia z dnia [...] stycznia 2015r. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wydając formalne rozstrzygnięcie faktycznie dokonał merytorycznej oceny podniesionych we wniosku przesłanek merytorycznych stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Ponadto skarżący podnieśli, że przedstawili stosowne dokumenty, które stałyby na przeszkodzie komunalizacji przedmiotowej działki z tego powodu, ze przekreślałyby rzekomy tytuł własności Skarbu Państwa i z tego powodu organ miał obowiązek wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Akt notarialny, którym legitymują się skarżący w żaden sposób nie został wzruszony czy unieważniony, co oznacza, że na dzień 27 maja 1990r. legitymują się oni tytułem prawnym do spornej działki, co czyni ich stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżący podnieśli również, że nie przysługuje im droga sądowa na podstawie powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, bowiem w pierwszej kolejności wzruszona musi zostać decyzja komunalizacyjna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone oraz poprzedzające postanowienie nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zaskarżonym postanowieniem Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2015r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w B. oznaczonej ewidencyjnie numerem działki [...]. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stroną zaś, stosownie do art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. ,jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest zainteresowany w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie można jednakże wskazać przepisu materialnego prawa, z którego wypływałoby prawo do żądania działania w określony sposób przez organ administracji. A zatem, skarżący powinien był wskazać konkretny przepis prawa materialnego, którego złamanie naruszyło jego uprawnienia. Skoro B. T. i M. T. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., którą to decyzją Wojewoda, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa, nieodpłatnie, m.in. własności nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie numerem działki [...], powinni byli wskazać przepis tej ustawy, którego zastosowanie przez organ naruszyło jego uprawnienia. Tylko wówczas można mówić o posiadaniu interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania nadzorczego, którego celem będzie wykazanie, że powołany przez niego przepis rzeczywiście został przy wydawaniu decyzji naruszony i to w sposób określony przez jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z utrwalonego w sprawie komunalizacji orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że stronami postępowania komunalizacyjnego są - Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia, oraz gmina, która mienie to przejmuje, ponieważ postępowanie to dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne osoby natomiast mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym, gdy wykażą, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności komunalizowanego mienia, a zatem, że postępowanie komunalizacyjne jest bezprzedmiotowe, ponieważ mienie to stanowi ich własność, a nie własność Skarbu Państwa, czyli odpada zasadnicza przesłanka umożliwiająca przeprowadzenie komunalizacji. Przyznać należy rację Ministrowi Administracji i Cyfryzacji, który stwierdził, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa - jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, ponieważ postępowanie to dotyczy wprost interesu prawnego tych podmiotów. Wyjątkowo, w postępowaniu komunalizacyjnym może wziąć udział także inny podmiot, ale tylko wówczas, gdy wykaże, iż skomunalizowane mienie stanowiło w istocie jego własność, a zatem nie powinno ulec komunalizacji. Brak wykazania się przez taki podmiot tytułem prawnorzeczowym do mienia, będącego przedmiotem komunalizacji, wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji. O tym czy interes lub obowiązek ma charakter prawny, czy tylko faktyczny przesądza treść przepisów prawa materialnego, z których wynikają obowiązki lub prawa pozostające w związku z rozstrzygnięciem. Natomiast pojęcie interesu faktycznego nie może być utożsamiane z pojęciem interesu prawnego. Interes faktyczny jest to bowiem stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Minister Administracji i Cyfryzacji słusznie stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy nie wykazuje, iżby skarżący czy ich poprzednicy prawni posiadali tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości w dniu 27 maja 1990r. Skarżący nie przedstawili żadnego dowodu świadczącego o tym, że to im właśnie, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł własności do skomunalizowanej nieruchomości, co oznacza, że nie posiadają oni przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z zapisu w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. wyraźnie wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990r. był Skarb Państwa. Ujawnienie własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej nastąpiło na podstawie zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., w którym wskazano, że m.in. działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy art. 2 ust. 1 lit. a dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944r. (Dz.U. z 1945r. nr 3, poz. 13). Słusznie organ nadzoru podniósł, że dekret wszedł w życie w dniu 13 września 1944r., a zatem kilka lat po tym jak S. T. i M.T. nabyli m.in. własność przedmiotowej działki na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1939r. nr rep. [...]. Należy podnieść, że art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001r. nr 124, poz. 1361 ze zm.) stanowi – domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Tak więc jak wskazał Minister dla organów administracji publicznej, które zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa – wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Takie zasady postępowania wynikają również z utrwalonego orzecznictwa sądowego - vide wyrok NSA w Warszawie IV SA 2338/98 LEX nr 47173: "Zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach." Zasada ta dotyczy - w określonych granicach - także Sądu - vide wyrok SN III CKN 325/00 LEX nr 52385: "Niedopuszczalne jest wzięcie przez sąd pod rozwagę z urzędu zarzutu niezgodności wpisu w księdze wieczystej zmierzającego do obalenia domniemania przewidzianego w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Ponieważ przedmiotowy wpis w księdze wieczystej objęty był domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, dlatego też domniemanie to nie mogło być obalone w wyniku postępowania administracyjnego, ani wzięte pod rozwagę przez sąd z urzędu. Z powyższych względów także organ administracyjny nie ma uprawnień do obalenia tego domniemania po wszczęciu postępowania z urzędu, na co wskazują skarżący. Wzruszenie domniemania prawnego, u podstaw którego leży zasada wiarygodności ksiąg wieczystych, może nastąpić w sprawie o uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawdziwości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu. Trafnie zatem Minister Administracji i Cyfryzacji uznał, że wnioskodawcy nie legitymują się przymiotem strony zdolnej do wszczęcia postępowania nadzorczego, w związku z tym Minister zobligowany był do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest zbyt lakoniczne, jednakże biorąc pod uwagę, że Minister przyjął stanowisko zawarte w poprzedzającym je postanowieniu za własne, należy uznać, że uchybienie to nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że organ nadzoru przekroczył granice wstępnego rozpoznania ich wniosku. Minister stwierdził bowiem jedynie, że na datę 27 maja 1990r. wnioskodawcy nie legitymowali się tytułem własności spornej nieruchomości, zważywszy na fakt ujawnienia tytułu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, co zasadnie skutkowało odmówieniem im przymiotu strony uprawnionej do wszczęcia postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.