I SA/Wa 1254/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], gmina L., uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2011 roku H. i R. C. wystąpili do Wójta Gminy L. o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału ww. nieruchomości, zgodnie z załączonym do wniosku wstępnym projektem. W rozpoznaniu powyższego wniosku postanowieniem z dnia 1 lutego 2012 r., nr [...], Wójt Gminy L. pozytywnie zaopiniował przedstawiony przez H. i R. C. wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Wójt Gminy N. wskazując, iż zatwierdzenie podziału nieruchomości w przyszłości wywoła dla Gminy N. konsekwencje finansowe, bowiem będzie ona zobowiązana do wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2012 r. Następnie Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...] na następujące działki: nr [...] o pow. [...] ha (przeznaczona na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej gminnej położonej na terenie gminy Nadarzyn, oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] oraz nr [...] o pow. [...] ha (przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej na działkach zadrzewionych i zalesianych, symbol planu [...]. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż podział ww. nieruchomości jest zgodny z miejscowym polanem zagospodarowania przestrzennego, tj. Uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]) oraz wnioskiem H. i R. C. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy N. Podniósł, że nie można jednoznaczne stwierdzić, iż projektowana działka nr [...] stanowi poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej gminnej położonej na terenie gminy N. Przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zarówno Gmina N jak i Gmina L. traktowały ww. drogę gminną jako istniejącą na terenie gminy sąsiedniej. Natomiast w rzeczywistości nie znajdowała się ona ani na mapach gminy L., ani gminy N.. Do dnia dzisiejszego nie ustalono faktycznego przebiegu tej drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2013 r. zatwierdzająca podział, wydana została na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że właścicielami przedmiotowej nieruchomości są H. i R. C.. Zaproponowany przez wnioskodawców podział nieruchomości polega m.in. na wydzieleniu działki nr [...], o pow. [...] ha - przeznaczonej na poszerzenie istniejącej drogi gminnej, położonej na terenie Gminy N. Organ przywołał treść art. 93 ust. 1-4 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wskazał, że w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 1 lutego 2012 r. utrzymanym w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. został pozytywnie zaopiniowany wstępny projekt podziału objętej postępowaniem nieruchomości. Z załączonego do akt sprawy wypisu z miejscowego planu zagospodarowania dla działki nr [...] wynika, iż jest ona położona częściowo na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej na działkach zadrzewionych i zalesianych oraz częściowo w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej oznaczonej symbolem [...]. Zaproponowany przez H. i R. C, projekt podziału działki nr [...] uwzględnia zapisy ww. planu. Wydzielono bowiem działkę przeznaczoną na poszerzenie drogi gminnej o szerokości przewidzianej w tym planie. Zaś mapę z projektem podziału nieruchomości sporządził uprawniony geodeta. Kolegium wskazało, iż w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek właściciela, to on w zasadzie decyduje o sposobie podziału (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1024/99, publ. LEX nr 44203). Odnosząc się do zarzutów postawionych w odwołaniu organ stwierdził, że bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie pozostaje nieustalony faktycznie przebieg drogi gminnej pomiędzy gminami N. i L.. Zgodność podziału nieruchomości określana jest bowiem w odniesieniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku poz. 647), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, że organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie. Skargę na powyższą decyzję oraz orzeczenie ją poprzedzające złożyła G. N.. Wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Decyzjom organu I i II instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie : - art. 93 ust. 1 i 2, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż podział nieruchomości dotyczy wyłącznie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, a nie faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości, tj. w szczególności jej ewidencyjnego przebiegu jako istniejącej drogi gminnej, - art. 96 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., poprzez nieuwzględnienie, iż Wójt Gminy L. dokonał podziału nieruchomości, który skutkuje poszerzeniem drogi na terenie Gminy N., podczas gdy poszerzenie powinno dotyczyć terenu znajdującego się na obszarze Gminy L. Skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj: art. 6, 7, 9, 10 i 77 § 1 kpa, polegające na oparciu decyzji na dowolnej argumentacji w oderwaniu od materialno - prawnych przepisów prawa oraz braku zapewnienia stronom możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wskazując na powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy L. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, iż sentencja zaskarżonej decyzji organu I instancji zawiera tabelę, z której jednoznacznie wynika, iż działka ew. nr [...] podlega podziałowi, m.in. na działkę ew. nr [...] z przeznaczeniem na poszerzenie istniejącej drogi dojazdowej gminnej położonej na terenie Gminy N. Tymczasem stan faktyczny przedstawia się w ten sposób, że podlegająca poszerzeniu droga publiczna nie istnieje jako odrębna działka ewidencyjna i nie ustalono jej faktycznego przebiegu. Brak jest jej ewidencyjnego bytu. Nie można zatem mówić o niej w kategoriach przedmiotu postępowania. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, że skutkiem decyzji jest to, iż Gmina N. staję się właścicielem nieruchomości zlokalizowanej na terenie sąsiedniej gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd ocena zaskarżonej decyzji nie wykazała, że jest ona dotknięta wadami uzasadniającymi jej uchylenie. Podstawę materialnoprawną decyzji Wójta Gminy L. z dnia [... ] lutego 2013 r. utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium stanowią przepisy art. 93 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. Zgodnie z dyspozycją art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 powołanego wyżej przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości dotyczy nieruchomości położonych na obszarach, na których obowiązuje plan miejscowy. Zgodność proponowanego planu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 93 ust. 4 u.g.n.). Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). W ocenie Sądu, przepis art. 93 ust. 2 u.g.n. stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną pojęcia "zgodność podziału z ustaleniami planu". Pojęcie to należy rozumieć bowiem w ten sposób, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym, i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem miejscowym, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Zatem, organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (vide: Mzyk E. (w:) Bieniek G. (red.), Kalus S., Mzyk E., Marmaj Z., Ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2007, str. 351 i n.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...], Gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] na działki ewidencyjne o nr [...] przedłożony przez H. i R. C. zatwierdzony decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2013 r. jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. (ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z 2002 r., poz. [...]). Z tego powodu, brak było podstaw do odmowy zatwierdzenia tego projektu zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że bez znaczenia w kontrolowanym postępowaniu pozostaje nieustalony faktyczny przebieg drogi gminnej pomiędzy gminami N. i L.. Przedmiotem oceny w sprawie podziału nieruchomości w trybie określonym w art. 93, 96, 97 i 98 u.g.n., które to przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału, może być wyłącznie zgodność tego podziału w odniesieniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie faktycznego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazuje, iż wszelkie zarzuty związane z błędnym zaprojektowaniem w planie przebiegu i szerokości drogi dojazdowej gminnej powinny być podnoszone w procedurze planistycznej, a nie w postępowaniu dotyczącym decyzji wydanej w oparciu o obowiązujące (aktualne) ustalenia tego planu oraz w trybie i na zasadach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy, zarzuty te nie mogą być podnoszone w postępowaniu będącym niejako "wykonaniem" tego planu. Podkreślić trzeba, iż organy dokonujące podziału nieruchomości są bowiem związane postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania – które to postanowienia stanowiąc prawo miejscowe – są podstawą orzekania. Sąd nie podzielił również podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 9, 10 i 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu, rozstrzygając sprawę organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami kpa, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.