I SA/Wa 1255/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości o powierzchni [...] m² położonej w W. w rejonie ul. [...] działka nr [...] z działu [...], bloku [...], wchodząca w skład nieruchomości pod nazwą "[...]", stanowiącej obecnie część działek o nr ewid. [...] z obrębu [...] oraz o nr [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezydent W., działając na wniosek S. K., który zwrócił się o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], orzekł o odmowie ustanowienia na rzecz M. K. (następcy prawnego dawnego właściciela nieruchomości) prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego obecnie część działek o nr ewid. [...] i [...] oraz nr [...] i [...]; decyzja została podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Decyzja ta stała się ostateczna, ponieważ nie wniesiono od niej odwołania. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że po raz pierwszy decyzję odmawiającą uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego podjęto [...] października 2002 r., była to decyzja Burmistrza Gminy W. Została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w wyniku rozpatrzenia odwołania M. K., celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i zgromadzenia niezbędnych dowodów w sprawie, w szczególności dotyczących możliwości podziału istniejących gruntów w celu uwzględnienia wniosku dekretowego. Decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmówiono M. K. przyznania wnioskowanego prawa do gruntu; decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., zakwestionowaną w niniejszym postępowaniu nadzorczym, także tego wniosku nie uwzględniono. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy grunt po wejściu w życie dekretu [...] stał się własnością gminy W., później Skarbu Państwa, a z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa stał się własnością W., co potwierdził Wojewoda [...] decyzjami komunalizacyjnymi z dnia [...] października 1996 r. i z dnia [...] września 1998 r. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta st. Warszawy, grunt stanowi własność miasta W. Dawny współwłaściciel nieruchomości w dniu 12 czerwca 1948 r. złożył wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wniosek złożono przed terminem wskazanym w dekrecie, lecz w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. sygn. akt 3/03 uznano go za złożony w terminie. Następca prawny dawnego właściciela ponowił wniosek w dniu 2 czerwca 2000 r. przedkładając dokumenty potwierdzające uprawnienia właścicielskie do nieruchomości oraz potwierdzające następstwo prawne po dawnych właścicielach. Wyjaśnił, że działkę nr [...] zamierza wykorzystać w sposób nie kolidujący z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Obecnie nieruchomość stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] znajdujących się w użytkowaniu wieczystym S. "[...]", nr [...] z obrębu [...] użytkowanej przez Szkołę [...] nr [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] pozostającej we władaniu W., wykorzystywanej pod drogi. Z opinii wydanej przez Delegaturę Biura Naczelnego Architekta Miasta w M., dotyczącej możliwości podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wynika, że teren dawnej nieruchomości hipotecznej jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...]. Plan zatwierdzono Uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. poz. [...]. W/w działka hipoteczna znajduje się na terenach usług oświaty (część [...] o powierzchni [...] m²), zieleni parkowej w granicach [...] (część o powierzchni [...] m²), komunikacji [...] w liniach rozgraniczających ul. [...] (część o powierzchni [...] m²) i komunikacji [...] projektowanej drogi [...] (część o powierzchni [...] m²). Zgodnie z art. 95 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. podział nieruchomości w celu realizacji roszczeń może wprawdzie nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, jednakże projektowane ww. działki nie będą mogły stanowić samodzielnie wykorzystywanych, które przyszły użytkownik wieczysty mógłby zagospodarować zgodnie z przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego przeprowadzenie postępowania podziałowego jest niecelowe, ponieważ wydzielonej działki hipotecznej nie będzie można oddać w użytkowanie wieczyste, gdyż w myśl obowiązującego planu nie będzie spełniała warunków z art. 7 ust. 2 dekretu. W dniu 27 kwietnia 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub stwierdzenia na mocy art. 158 § 2 kpa, że w/w decyzja wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzja obarczona jest wadami, określonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa, czy też te wady nie występują. W omawianym stanie faktycznym nie można, zdaniem organu, mówić w szczególności o wystąpieniu drugiej z przesłanek stwierdzenia nieważności, tj. o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenia prawa, mogące stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (za: Borkowski w: Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 1998, Art. 156, Nb. 35). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie znalazło podstaw do uznania, że rozpatrzenie wniosku dekretowego po upływie 50 lat od daty jego złożenia, co stanowi bez wątpienia naruszenie prawa, wypełnia przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 kpa, i stwierdziło, że strona nie wykazała, że rozpatrzenie wniosku po upływie tak długiego okresu, miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem organu, decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. nie narusza prawa w sposób rażący. Przedmiotowa nieruchomość leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnie [...] sierpnia 2000 r. Dawna działka hipoteczna znajduje się na terenie usług oświaty, zieleni parkowej i terenów komunikacji – [...]. Grunty te nie mogłyby stanowić samodzielnie wykorzystywanych działek, które przyszły użytkownik wieczysty zagospodarowałby zgodnie z przeznaczeniem w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego była wynikiem dokonanych ustaleń, z których wynika, że brak jest możliwości wydzielenia z przedmiotowego gruntu działek nadających się do zagospodarowania przez następcę prawnego dawnego właściciela. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r.; zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Skarżący podniósł, że organ rażąco naruszył przepisy procedury administracyjnej przez zaniechanie rozpatrzenia sprawy przez blisko 59 lat; gdyby wniosek został rozpoznany w przewidzianym terminie, nie zaistniałyby nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające wydanie dzisiaj decyzji innej niż odmowna; organ administracji działając w ramach swojej właściwości oraz kompetencji rozpoznając wniosek w trybie art. 7 dekretu nie miał żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków prawnych powstałych w wyniku czynności cywilno prawnych powstałych od daty złożenia wniosku do daty jego rozpoznania, czyli prawie 59 lat, wyłącza to tym samym dopuszczalność stwierdzenia nieważności orzeczenia ale daje podstawę do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. z naruszeniem prawa; niemożność ustanowienia użytkowania wieczystego jest bezpośrednią i wyłączną konsekwencją zaniechania organu polegającego na nierozpoznaniu wniosku w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2006 r. orzekającej o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości o powierzchni [...] m² położonej w W. w rejonie ul. [...], i [...]. 4. Prawidłowo organ uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy określona decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji dochodzi, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym; do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie każde jednak, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. 5. Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie narusza prawa w sposób rażący. Odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego była wynikiem dokonanych przez organ ustaleń, z których wynika, że nie ma możliwości wydzielenia działek nadających się do zagospodarowania przez następcę prawnego dawnego właściciela nieruchomości. 6. Zdaniem Sądu, nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. 7. Nie budzi wątpliwości, że wniosek dekretowy powinien być rozpoznany przez organ administracji publicznej znacznie wcześniej niż to nastąpiło. Jednakże należy zauważyć, że zarówno w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), które obowiązywało do dnia wejścia w życie w dniu 1 stycznia 1961 r. Kodeku postępowania administracyjnego, były przepisy, które zobowiązywały organy administracji do załatwiania spraw w określonych terminach, a jeśli organy tego nie czyniły, przepisy (art. 68 ust. 4 i art. 70 rozporządzenia z 22 marca 1928 r. - "strona ma prawo żądać przekazania sprawy do instancji wyższej celem jej załatwienia" oraz obecnie art. 35, art. 36, art. 37 kpa - § 1 "Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.") dawały stronom możliwość żądania przekazania lub wniesienia zażalenia do organu wyższej instancji na niezałatwienie sprawy w terminie. Jeśli zatem naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów dotyczących terminu załatwienia sprawy daje stronie uprawnienie do występowania z określonymi w przepisach środkami prawnymi, to nie można uznać, by zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. 8. Ponadto należy stwierdzić, że zarzuty strony skarżącej mogły być rozważane w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., a nie w postępowaniu nadzorczym. 9. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 2