I SA/Wa 1256/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości Przedsiębiorstwa [...] w G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...] uchylił, w trybie art. 138 §1 pkt. 2 kpa, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...]. Decyzja powyższa została wydana w oparciu o następujący stan sprawy : Kierownik Urzędu Rejonowego w G. decyzją z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...] orzekł o przekazaniu w zarząd Zakładu Karnego [...] w G. na czas nieokreślony, zabudowanej nieruchomości, położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz ustalił opłaty roczne z tytułu zarządu. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Naczelnik Zakładu Karnego [...] w G. wystąpił w dniu 27 grudnia 1991 r. z wnioskiem o przekazanie w zarząd wyżej opisanej nieruchomości będącej w posiadaniu Zakładu Karnego [...] bez dokumentu w formie prawem przewidzianej. Jako podstawę prawną decyzji przekazującej przedmiotową nieruchomość w zarząd Zakładowi Karnemu organ wskazał art. 80 ust. 1 a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 1991 r., nr 123, poz. 601). Decyzja powyższa stała się ostateczna. Wnioskiem z dnia 28 lipca 2004 r. Syndyk masy upadłości Przedsiębiorstwa [...] w G. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1995 r., wskazując jako podstawę prawną wniosku art. 156 §1 pkt. 2 kpa. We wniosku podniesiono, że nieruchomość objęta decyzją była w faktycznym władaniu dwu państwowych jednostek organizacyjnych tj. Zakładu Karnego [...] i Przedsiębiorstwa [...] w G. Decyzją objęto tylko jeden podmiot a drugi nie był zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, czym organ naruszył art. 28 kpa. Jako dowody na istnienie posiadania przez Przedsiębiorstwo [...] w G. części nieruchomości objętej decyzją wnioskujący wskazał : 1/ wyciąg ze spisu inwentarza masy upadłości Przedsiębiorstwa [...] wykazujący w pozycji pierwszej budynek produkcyjno- administracyjny z portiernią, śluzą, stacją trafo; 2/ operat szacunkowy oraz budynki opisane w pkt. 1 a także budynki garaży i magazynów, osłonę śmietnika, drogi, place i chodniki; 3/ pismo Przedsiębiorstwa [...] potwierdzające, że budynki i środki trwałe są ewidencji dokumentującej ich posiadanie oraz poniesienie nakładów ze środków przedsiębiorstwa; 4/ wniosek o dokonanie wpisu w rejestrze przedsiębiorstw państwowych z dnia 30 czerwca 1993 r. zawierający wykaz majątku przedsiębiorstwa; 5/ odpis pisma Narodowego Banku Polskiego Departamentu Wojskowego z dnia 6 kwietnia 1974 r. potwierdzającego fakt przyznania kredytu na inwestycje dla Przedsiębiorstwa [...] – poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa [...]. Syndyk masy upadłości podkreślił, że Kierownik Urzędu Rejonowego wydając przedmiotową decyzję nie wyjaśnił istotnej kwestii posiadania części gruntu przez Przedsiębiorstwo [...], czym naruszył podstawową normę prawną –art. 28 kpa. Wojewoda [...], po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1995 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda wskazał, że z przeprowadzonej analizy dokumentów zebranych w sprawie wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana kompleksem budynków penitencjarnych przeznaczonych dla potrzeb więziennictwa, ogrodzona wysokim murem z cegieł, oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] o powierzchni [...] ha., obecnie zapisana w księdze wieczystej Kw nr [...], przed wojną była, według zapisów księdze wieczystej, użytkowana przez "[...]". Nieruchomość nie miała wówczas założonej księgi wieczystej, lecz była zapisana w matrykule w art.290 – Skarb Państwa Polskiego – [...]. Od założenia ewidencji gruntów działka była wykazana jako własność Skarbu Państwa – Ministerstwo Sprawiedliwości. Organ podkreślił, że z dokumentów przedstawionych przez Przedsiębiorstwo [...] wynika, że użytkowało ono budynki na terenie Zakładu Karnego [...] w G. i jako użytkownik ponosiło opłaty, między innymi podatek od nieruchomości, jednak nie przedłożyło żadnego dokumentu potwierdzającego przekazanie mu terenu. Poniesienie nakładów nie jest równoznaczne z nabyciem praw do gruntu. Organem założycielskim przedsiębiorstwa był Minister Sprawiedliwości, było ono jednostką organizacyjną więziennictwa, zatem dopuszczenie do wybudowania obiektów nie budzi wątpliwości. Wojewoda ustalił także, że majątek w jaki zostało wyposażone przedsiębiorstwo stanowił inną nieruchomość, co wynika z wypisu z rejestru przedsiębiorstw. Wybudowanie budynków może być podstawą do dochodzenia zwrotu poniesionych nakładów, ale w innym postępowaniu. Fakt wybudowania obiektów przez Przedsiębiorstwo [...] na terenie Zakładu Karnego [...] w G. był znany organowi wydającemu decyzję z dnia [...] grudnia 1995 r. o oddanie nieruchomości w zarząd i przed wydaniem decyzji uwzględniony, bowiem zlecona została wycena budynków dla potrzeb ustalenia opłaty rocznej. W zaistniałej sytuacji organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1995 r. rażąco narusza prawo. W wyniku rozpoznania odwołania Syndyka masy upadłości Przedsiębiorstwa [...] Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1995 r. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że stosownie do art. 157 § 2 kpa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji musi pochodzić od podmiotu mającego przymiot strony. Według orzecznictwa sądowoadministracyjnego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1995 r. został złożony przez Syndyka masy upadłości Przedsiębiorstwa [...] w G., które nie było stroną postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Z akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo to nie legitymowało się i obecnie również nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie bezpłatnie używa część tej nieruchomości na podstawie umowy użyczenia z 12 marca 1998 r., zawartej z Zakładem Karnym już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że sam zamiar nabycia praw do spornej nieruchomości wskazuje jedynie na istnienie interesu faktycznego, nie zaś na interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Interes prawny nie zależy od subiektywnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem a sytuacją zainteresowanego, lecz musi pochodzić z ustawowego źródła. Organ uznał, że Wojewoda [...] prowadził postępowanie z wniosku podmiotu nie posiadającego legitymacji do jego złożenia i z tych względów na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa i art. 157 § 3 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1995 r. Skargę od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Syndyk masy upadłości Przedsiębiorstwa [...] w G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1995 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono błędne przyjęcie przez organ wydający zaskarżoną decyzję, że upadłemu przedsiębiorstwu nie przysługuje status strony. Decyzja o oddaniu w zarząd nieruchomości innemu podmiotowi, nie władającemu częścią nieruchomości posiadanej przez przedsiębiorstwo naruszyła art. 80 ust. 1 a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem pozbawiła to przedsiębiorstwo możliwości złożenia wniosku i w konsekwencji uzyskanie przez niego decyzji oddającej mu w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste gruntu, który posiadało. Pozbawiono zatem skarżącą statusu strony w postępowaniu dotyczącym nabycia konkretnego uprawnienia. Samo oddanie w zarząd następowało na wniosek uprawnionego, lecz zaskarżona decyzja o zarządzie objęła niezgodnie z przepisami część nieruchomości, która powinna pozostać poza zakresem decyzji. W ocenie skarżącego naruszenie prawa jest rażące, gdyż w jego wyniku odebrano określonemu podmiotowi uprawnienia i związane z nimi obowiązki, uniemożliwiono jakiekolwiek działanie w zakresie ukształtowania statusu władania nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem oceny Sądu jest ostateczna decyzja administracyjna uchylająca poprzedzającą ją decyzję Wojewody i orzekająca o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...] grudnia 1995 r. o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w zarząd Zakładowi Karnemu [...] w G. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia wskazaną przez organ było przyjęcie, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie ma przymiotu strony, co skutkowało niespełnieniem warunku określonego przez ustawodawcę w art. 157 § 2 kpa. Stosownie bowiem do tego przepisu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku złożenia wniosku podmiot go składający musi posiadać przymiot strony. Zasadnicze zatem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było rozważenie, czy skarżący posiada przymiot strony w toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. W tej kwestii, w ocenie Sądu organ administracji, dokonał prawidłowej oceny braku po stronie skarżącego przymiotu strony. Bezspornie skarżący nie był stroną postępowania, którego przedmiotem było przekształcenie stosunków własnościowych między Skarbem Państwa a Zakładem Karnym [...] w G., zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. W niniejszej sprawie należy posiłkować się utrwalonym już orzecznictwem dotyczącym legitymacji do bycia stroną w postępowaniu uwłaszczeniowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przedmiot postępowania uwłaszczeniowego wyznacza krąg uczestniczących w nim podmiotów. Określające status strony w tym postępowaniu uprawnienie lub obowiązek prawny, o czym mowa w art. 28 kpa, stanowi kategorię normatywną i musi mieć swe źródło w przepisach będących podstawą rozstrzygnięcia ( wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia : 27 września 2001 r., I SA 2326/00, publ. Lex 54528; 1 sierpnia 2001 r., ISA 72/00, publ.Lex 54200 ). Skarżący nie wykazał, że ma ujawniony tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, co mogłoby stanowić źródło jego interesu prawnego. Skarżący jedynie bezpłatnie używa części nieruchomości na podstawie umowy użyczenia zawartej z Zakładem Karnym [...] w G. z dnia 12 marca 1998 r. Sam zamiar nabycia praw do spornej części nieruchomości nie stanowi interesu prawnego, lecz wskazuje na istnienie interesu faktycznego. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że nie interes faktyczny, lecz interes prawny przesądza o istnieniu legitymacji do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny musi mieć źródło w przepisie prawa materialnego. W tym aspekcie wskazywany przez skarżącą art. 80 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowi źródła interesu prawnego dla udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji ostatecznej. Decyzja o oddaniu w zarząd nieruchomości nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz jest orzeczeniem administracyjnym konstytutywnym i dlatego oddanie w zarząd nieruchomości nie może nastąpić z datą wsteczną, czyli źródłem interesu prawnego skarżącego nie mogą być też odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997 r.( tekst jedn. Dz.U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), gdyż w datach wskazanych w tych przepisach skarżący nie uzyskał zarządu, czy użytkowania nieruchomości. Nie można podzielić zarzutu skargi, że przez wydanie kwestionowanej decyzji pozbawiono skarżącego możliwości złożenia wniosku o zarząd w trybie art.80 ust.1a ustawy z dnia 26 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oddanie nieruchomości w zarząd we wskazanym trybie następowało na wniosek strony, lecz z faktu, że strona skarżąca z tego nie skorzystała, nie można wyprowadzać wniosku, że wydanie kwestionowanej decyzji było ku temu przeszkodą. Jeśli zaś chodzi o sposób zakończenia postępowania - wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję Wojewody i odmawiającą wszczęcia postępowania, Sąd zauważa, że organ powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie ( uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, publ. ONSA 1999/ 4/119). Jednakże z uwagi, że powyższe nie wpływa na zasadność rozstrzygnięcia i nie wywołuje odmiennych skutków procesowych Sąd uznał, że nie jest to dostateczna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł , jak w wyroku.