I SA/Wa 1256/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas Asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] z [...] września 2020r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. - utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] września 2020 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] oświadczeniem z [...] października 2018 r. wypowiedział [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością dotychczasową 1% stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...] będącej własnością Skarbu Państwa, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2018 r., a co za tym idzie, użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia [...] stycznia 2019 r. opłaty według stawki wynoszącej 3%. W uzasadnieniu wypowiedzenia wskazano, że dotychczasowa 1 % stawka opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste została ustalona dla nieruchomości gruntowej przeznaczonej na cele mieszkalne. Zachowana została dotychczasowa wartość gruntu. Wypowiedzenie zostało doręczone w dniu [...] października 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek [...] spółki z o.o. o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1 % stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3% - jest nieuzasadnione. Starosta [...] przy piśmie z [...] stycznia 2019 r. przekazał akta sprawy wskazując, iż nie widzi możliwości zawarcia ugody pomiędzy stronami oraz, że wnosi o oddalenie wniosku użytkownika wieczystego. Postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. - zwróciło podanie [...] spółki z o.o. o ustalenie, że podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], działka [...], obręb [...], jest nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazało, że wskutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309) i braku przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r.). Od dnia [...] sierpnia 2019 r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenia nieruchomości - zatem zaistniała przesłanka do zwrotu podania [...] spółki z o.o. Z takim sposobem załatwienia sprawy nie zgodził się Starosta [...], który złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - podnosząc, że w dacie wniesienia podania Kolegium było organem właściwym do rozpatrzenia sprawy W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie można uznać, że zmiana stanu prawnego z dniem [...] sierpnia 2019 r. niweczy postępowanie wszczęte wskutek wniosku złożonego wcześniej - albowiem w sprawie ma zastosowanie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018r. poz. 1716), który stanowi: "Postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. " Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] września 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśniło, że z dniem [...] sierpnia 2019r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, skutkująca utratą właściwości Kolegium do rozpatrzenia sprawy - którą organ uwzględnił z urzędu. Następnie przytoczyło treść zmienionych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami podnosząc, że z uwagi na brak przepisów przejściowych w ustawie z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, regulujących tryb procedowania spraw będących w toku, to w niniejszej sprawie powinna znaleźć zastosowanie nowa regulacja. Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowej ustawy, procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami w nowym brzmieniu, ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Jest to celowy zabieg ustawodawcy, który dążył - jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3364) do skrócenia procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego też należy uznać, że z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 15 sierpnia 2019 r. wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji. Przy czym należy podnieść, iż zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować nie tylko do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu życie, ale również do tych, które powstały wcześniej, lecz nadal - pod ich rządami - trwają. Zatem zmiana stanu prawnego w omawianym zakresie i brak przepisów przejściowych powoduje, że wniosek użytkownika wieczystego nie może zostać rozpatrzony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - bowiem aktualnie obowiązujące przepisy nie przewidują już właściwości kolegium w tego rodzaju sprawach. Brak zgody użytkownika wieczystego na nową stawkę opłaty rocznej ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Skoro zatem właściwym w sprawie jest sąd powszechny - to prawidłowo orzeczono o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2021 r. nr [...] złożył Starostwa [...] - wnosząc o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, że zmiana przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązująca od dnia 15 sierpnia 2019 r. wprowadzona ustawą o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309) w zakresie postępowania przy zmianie wysokości stawki procentowej opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, pozostaje bez wpływu na właściwość Kolegium do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy - z uwagi na fakt, iż dotyczy okresu wcześniejszego (wypowiedzenie nastąpiło 9 października 2018 r.). Ponadto z uwagi na fakt - że wobec ww. nieruchomości mają zastosowanie przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów ( Dz.U. z 2020 r. poz. 2040) i na mocy jej przepisów w dniu 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości uległo przekształceniu w prawo własności - należy przywołać art. 21 ust. 1 ww. aktu prawnego, który stanowi, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia, toczą się nadał po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Następnie stwierdził, że dokonana przez niego aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, została przeprowadzona przy zachowaniu istniejących wymogów formalnych oraz z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a także była podyktowana dbałością o finanse Skarbu Państwa. Wskazał też, iż przyjęcie zaleconego przez Kolegium toku dalszego postępowania w sprawie, tj. zaproponowanie nowej stawki i zwrócenie się o rozpatrzenie sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości - naraża Skarb Państwa na straty finansowe ze względu na potencjalne uszczuplenie dochodów należnych z tytułu opłat przekształceniowych ustalonych na podstawie zaktualizowanej w 2018 r. opłaty za użytkowanie wieczyste za okres od daty aktualizacji [...] października 2019 r. tj. od 2019 roku, w 2020 roku oraz w 2021 roku i w latach następnych, co może naruszać zasady dyscypliny finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że od dnia [...] sierpnia 2019 r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W myśl z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2021 r. utrzymujące w moce własne postanowienie z [...] września 2020 r. - wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. - w przedmiocie zwrotu podania [...] spółki z o.o. z [...] listopada 2018 r. o ustalenie, że podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione. Z akt administracyjnych wynika, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] oświadczeniem z [...] października 2018 r. wypowiedział [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością dotychczasową 1% stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...] będącej własnością Skarbu Państwa, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, ze skutkiem na dzień [...] grudnia 2018 r., a co za tym idzie, użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia [...] stycznia 2019 r. opłaty według stawki wynoszącej 3%. Jako podstawę prawną ww. oświadczenia wskazano przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej jako "u.g.n." lub "ustawa". Stosownie do ówczesnego brzmienia ww. przepisów ustawy, które obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2019 r., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosowało się tryb postępowania określony w art. 78-81 (art. 73 ust. 2 u.g.n.). W takiej sytuacji, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty mógł wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Natomiast w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 5 lit. a-b ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1309)., przepis art. 73 ust. 2 u.g.n. przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Nowododany ust. 2d powyższego przepisu stanowi z kolei, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości. Jak wskazuje przy tym doktryna prawa: "Począwszy od 15 sierpnia 2019 r. zarówno właściwy organ, jak i użytkownik wieczysty mogą w oparciu o art. 73 ust. 2 u.g.n. wystąpić do siebie z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego. Tak sformułowany przepis sugeruje, jak się wydaje, konieczność dokonania rokowań, czy też uzgodnień pomiędzy organem i użytkownikiem wieczystym. Jednak procedur dotyczących takich rokowań lub uzgodnień w tym przypadku w ustawie nie określono. Obowiązują bowiem zawarte w dalszych przepisach - art. 73 ust. 2d i 2e u.g.n. - dwumiesięczne terminy na zajęcie pisemnego stanowiska przez właściwy organ oraz przez użytkownika wieczystego (stanowiska te stanowić mają reakcję na wniosek lub wnioski o zmianę celu użytkowania wieczystego). W razie braku zgody stron, wynikającej z takiego stanowiska, wnioskodawca może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości." (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). Uwzględniając zatem powyższe, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodnie z komentowanym przepisem w jego ówczesnym brzmieniu (do 14 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości następowała w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłaty rocznej (art. 78–81 u.g.n.), tj. z udziałem samorządowego kolegium odwoławczego, którego kompetencją w tego rodzaju sprawach było rozstrzyganie sporów w przedmiocie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, także w formie ugody. Stronie niezadowolonej z orzeczenia kolegium przysługiwał wówczas sprzeciw, a jego złożenie było równoznaczne z przekazaniem sprawy na drogę postepowania sądowego. Orzeczenie kolegium traciło wówczas moc i właściwy sąd rozpatrywał sprawę na nowo. Natomiast w aktualnym stanie prawnym (od 15 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej dokonywana w trybie art. 73 u.g.n., jest dokonywana bez wykorzystania tzw. trybu pośredniego (przedsądowego), czyli bez udziału samorządowego kolegium odwoławczego. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli strony umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie zgadzają się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawią w tym zakresie stanowiska, są uprawione do wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d i ust. 2e u.g.n.). Powództwo takie dotyczyć może zarówno zmiany umowy w zakresie celu, na jaki nieruchomość oddana jest w wieczyste użytkowanie, jak i ewentualnie dotyczyć może rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu (E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany., opublikowano: LEX/el. 2021). W niniejszej sprawie faktem jest, iż [...] spółka z o.o. złożyła w dniu [...] listopada 2018 r. wniosek o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1 % stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3% - jest nieuzasadnione. Przedmiotowy wniosek został złożony pod rządzami przepisów ustawy w brzmieniu sprzed [...] sierpnia 2019 r. - co wówczas uzasadniało podjęcie postępowania przez Kolegium rozstrzygającego zaistniały spór. Niemniej jednak należy zauważyć - jak słusznie podniosło Kolegium - że w ustawie z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 ustawy. Na skutek czego - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej - należy wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu, obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. Co do zasady bowiem, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2006 r., w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149). Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 29 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 228/18, LEX nr 2511216). Sąd nie podziela przy tym zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020, poz. 139 ze zm.). Jak natomiast wyjaśniono już powyżej, w nowym stanie prawnym odpadła zupełnie kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmiany sposobu korzystania z nieruchomości. A skoro tak, to zasadnie Kolegium zwróciło wniosek [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością dotyczący żądania rozstrzygnięcia takiego właśnie sporu - ponieważ stosownie do treści art. 66 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Natomiast oczekiwanie, że Kolegium załatwi merytorycznie przedmiotową sprawę jest o tyle niezasadne, iż wydanie przez SKO orzeczenia w niniejszej sprawie skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej. Zatem w przedstawionych stanie sprawy Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.