I SA/Wa 1256/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2026 r. sprawy ze skarg M. H., A. Z. oraz A. S. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2025 r. nr KOC/568/Go/25 w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia 24 grudnia 2024 r. nr 1058/SD/2024 – obie w zakresie działek nr [...], [...] i [...] położonych w [...] w obrębie [...]; 2. w pozostałej części oddala skargi; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. H. i A. Z. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją KOC/568/Go/25 z 9 czerwca 2025 r., działając na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 grudnia 2024 r. nr I058/SD/2024 o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. "[...]’; - w zakresie dotyczącym nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] i nr [...] cz. w obrębie [...]. W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość położona w Warszawie ozn. hip. "[...]’ jest objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret"). Orzeczeniem administracyjnym z 9 lutego 1961 r. znak GT-III-II-6/S/100/61 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, zaś decyzją z 5 kwietnia 1961 r. znak MT-557/61 Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy ww. orzeczenie. Następnie decyzją z 20 września 1994 r. nr PO.3.053-R-1231/93 Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność ww. decyzji z 5 kwietnia 1961 r. znak Ml-557/61 oraz stwierdził, że ww. orzeczenie z 9 lutego 1961 r. zostało wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej gruntu o pow. 2350 m2 zajętego pod realizację inwestycji osiedla mieszkaniowego, za który ustanowione zostało na rzecz wnioskodawców prawo użytkowania wieczystego do gruntów położonych w Warszawie-[...] przy ul. [...], a w pozostałej części stwierdził nieważność orzeczenia z 9 lutego 1961 r. Organ analizował decyzję z dnia 20 września 1994 r. nr PO.3.053-R-I231/93 i uznał, że wniosek dekretowy z art. 7 ust. 2 podlega rozpatrzeniu jedynie w odniesieniu do gruntów zajętych pod ogródki działkowe, tj. w zakresie dotyczącym nieruchomości wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obr. [...] i nr [...] cz. w obrębie [...]. Organ I instancji ustalił, że teren ten jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] część I - zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLIV1299/2008. Działki nr [...], [...], [...] z obr. [...] oraz działka [...] cz. w obr. [...] zostały przeznaczone na ceł publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145, dalej jako: "ugn"). tj. pod drogę publiczną – a więc co do nich zachodzi negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego prawa określona w art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn. Podobnie, gdy chodzi o działkę nr [...] przeznaczoną w mpzp pod publiczny ciąg pieszo-jezdny. Na cele publiczne wg organu II instancji zostały przeznaczone też działki nr [...] i [...]. Wg przepisów mpzp są one przeznaczone na cele z zakresu administracji, sportu i rekreacji, nauki, oświaty, kultury. Pozostałe zaś działki – jako że są zajęte pod Rodzinny Ogród Działkowy - stanowią wg organu tereny zieleni oraz urządzenia ochrony środowiska, co wypełnia przesłanki negatywne z art. 214a ust. 1 pkt 1, 8 i 12 ugn. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 9 czerwca 2025 r. (znak: KOC/568/Go/25), na mocy której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 1058/SD/2024 z 24 grudnia 2024 r. (znak: SD-W-III. 6841.187.2023.PKR) została zaskarżona w całości. W skargach zarzucono organowi mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy, jak i prawa materialnego, tj.: 1) art. 214a ust. 1 pkt 1 i 7 w związku z art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej również jako ugn) w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego oraz § 4 pkt 9 ppkt 1 i 2 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - część I zatwierdzonego uchwałą Rady m.st. Warszawy nr XLII/1299/2008 z 23 października 2008 r. (Dz. U. woj. maz. z 2008 r. nr 210 poz. 8300) (dalej jako mpzp) oraz w związku z art. 31 ust 3 i art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 nr 78 poz. 483 ze zm.) - poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że: i) grunt wchodzący w skład działek oznaczonych nr [...] i [...] (obręb [...]) został przeznaczony na "cele publiczne z zakresu administracji, sportu i rekreacji, nauki, oświaty, kultury", jak również, że: ii) samo tylko przeznaczenie nieruchomości na cele nauki, oświaty i kultury w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (niezależnie od tego czy tego rodzaju usługi mają być świadczone przez podmioty prywatne czy publiczne) zobowiązuje organy administracji publicznej do odmownego załatwienia sprawy z wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego; - podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni wskazanych powyżej przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno było dojść do przekonania, że skoro prawo przyznane na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, jako związane z uzasadnionym oczekiwaniem na pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego w przypadku spełnienia przesłanek wynikających z ustawy, ma charakter majątkowy (jest to tzw. ekspektatywa prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej,) ponadto sam art. 7 ust. 1 i 2 dekretu ma charakter restytucyjny, przejawiający się w zapewnieniu możliwości dalszego korzystania przez dawnego właściciela (względnie jego następców prawnych) z gruntu pozostającego uprzednio przedmiotem jego własności; jednocześnie jako prawo majątkowe, także i owa ekspektatywa prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej korzysta z ochrony konstytucyjnej, w szczególności przewidzianej w art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP, zatem wszelkie ograniczenia tego prawa, zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, ponadto zgodnie z ową konstytucyjną zasadą proporcjonalności, podmioty publiczne winny spośród możliwych i zarazem legalnych środków działania wybrać te, które będą pozostawać najbardziej skuteczne z punktu widzenia osiągania założonych celów (w tym wypadku realizacji czy też utrzymania celu publicznego), a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane, która to konstytucyjna ochrona przejawia się m in. w fakcie - co zostało potwierdzone zarówno przez Sąd Najwyższy jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny - że roszczenia dekretowe korzystają z pierwszeństwa przed roszczeniami z innych podstaw prawnych; to: a) w zakresie domniemanego spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 214a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 6 ugn organ odwoławczy powinien był dojść do wniosku, że: - zgodnie z § 4 pkt 9 ppkt 1 i 2 mpzp, dla terenów oznaczonych jako U/MW ustalone zostało przeznaczenie podstawowe obejmujące: usługi z zakresu handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), biur, administracji, obsługi finansowej, gastronomii, sportu i rekreacji, nauki, oświaty, kultury i rozrywki oraz usług turystyki (m.in. z zakresu hoteli i pensjonatów), mieszkalnictwo wielorodzinne; zaś przeznaczenie dopuszczalne obejmuje: usługi z zakresu rzemiosła (z wyjątkiem warsztatów samochodowych), obsługi finansowej, zdrowia, poczty i telekomunikacji, wyłącznie w formie lokali usługowych wydzielonych w parterach budynków mieszkalnych lub usługowych, - tym samym, zarówno z § 4 pkt 9 ppkt 1 i 2 mpzp jak i z pozostałych jego postanowień (a także z żadnych innych, znanych aktów planowania przestrzennego) nie wynika, aby objęte tym przepisem usługi z zakresu handlu detalicznego, biur, administracji, obsługi finansowej, gastronomii, sportu i rekreacji, nauki, oświaty, kultury i rozrywki oraz usługi turystyki miały być świadczone jedynie przez podmioty publiczne, zaś zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, tego rodzaju usługi mogą świadczyć również podmioty prywatne; - jednocześnie z przepisu tego nie wynika, że pojęcie "usługi z zakresu administracji’’, jakim posługuje się prawodawca w § 4 pkt 9 ppkt 1 mpzp, odnosi się wyłącznie do usług świadczonych przez administrację publiczną (usług publicznych); z tego też względu ten przepis ww planu zagospodarowania należy wykładać jako wszelkiego rodzaju usługi polegające na (szeroko rozumianym) administrowaniu (zarządzaniu, kierowaniu), tym samym, że tego rodzaju działalność może być prowadzona zarówno przez podmioty publiczne jak i prywatne, - tym samym, że zgodnie z postanowieniami mpzp, wskazane powyżej grunty wchodzące w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (obręb [...]) nie zostały przeznaczone (ani tym bardziej nie są wykorzystywane) na cele publiczne w rozumieniu art. 214a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 6 ugn, b) zaś w zakresie domniemanego spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 214a ust. 1 pkt 7 ugn, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno było uznać, że przepis ten należy wkładać w ten sposób, iż dotyczy on jedynie tych wypadków, gdy zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, grunty mają być wykorzystywane na cele nauki, oświaty i kultury, które to cele mają być realizowane przez podmioty publiczne; albowiem odmienna wykładnia byłaby nie do pogodzenia nie tylko z przywołanym art. 64 ust. 1 i 2 i art. 2 Konstytucji RP, ale także z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są równi wobec prawa; co wynika zarówno z faktu że usługi z zakresu nauki, oświaty i kultury mogą być świadczone również przez podmioty prywatne, jak również z faktu, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa możliwe jest oddanie gruntu tymże podmiotom prywatnym w użytkowanie wieczyste na cele wskazane w art. 214a ust. 1 pkt 7 ugn; - a zatem dokonując prawidłowej wykładni rzeczonego przepisu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno było dojść do wniosku, że skoro § 4 pkt 9 ppkt 1 i 2 (oraz żadne inne postanowienia) mpzp nie wprowadzą żadnych ograniczeń co do rodzaju podmiotów, które na obszarach oznaczonych jako U/MW mogą świadczyć usługi z zakresu nauki, oświaty i kultury, to mogą być one świadczone zarówno przez podmioty publiczne jak i prywatne, a tym samym w niniejszej sprawie nie zostały spełnione również przesłanki wynikające z art. 214a ust. 1 pkt 7 ugn; 2) art. 214a ust. 1 pkt 12 ugn w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego oraz art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1073 ze zm., dalej również jako "ustawa o ogrodach działkowych/ustawa o ROD") poprzez ich błędną - bo pozostającą w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP - wykładnię, z której wynika, że (nawet gdyby uznać za prawidłowe ustalenia w tym zakresie) lokalizacja na gruncie pochodzącym z nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie (tj. wchodzącym w skład wskazanej przez organ odwoławczy działki nr [...] oraz działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i nr [...] (w części) z obrębu [...]) Rodzinnych Ogrodów Działkowych (ROD) w rozumieniu przepisów ustawy o ogrodach działkowych, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego tego gruntu na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości hipotecznej, podczas gdy organ odwoławczy - z przyczyn wskazanych w pkt 1 powyżej - winien mieć na uwadze, że skoro prawodawca w art. 25 ust. 1 ustawy o ogrodach działkowych zezwolił na likwidację Rodzinnych Ogrodów Działkowych (ROD) w całości lub w części w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej; tym samym przyznając prymat praw i roszczeń osób trzecich względem praw do nieruchomości przysługujących czy to stowarzyszeniu ogrodowemu, czy też działkowcom, a wynikających z ustawy o ogrodach działkowych, - to należało uznać, że sam fakt (ewentualnego) zlokalizowania na gruncie pochodzącym z nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie Rodzinnych Ogrodów Działkowych (ROD) w rozumieniu przepisów ustawy o ogrodach działkowych, nie wyklucza możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnych jej właścicieli; 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w związku z art. 147 § 1 oraz art. 170 ppsa oraz art. 214a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 1 i 9c ugn polegające na braku jakichkolwiek ustaleń, z których wynikałoby, że wskazane w zaskarżonej decyzji "ogródki działkowe", znajdujące się na gruncie pochodzącym z nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie (tj. wchodzącym w skład działek nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] i nr [...] (w części) z obrębu [...]), stanowią w istocie Rodzinne Ogrody Działkowe (ROD) w rozumieniu przepisów ustawy o ogrodach działkowych, a zatem, że podlegają ochronie wynikającej z art. 4 i art. 5 tej ustawy, które to przepisy odnoszą się wprost do Rodzinnych Ogrodów Działkowych ROD, - podczas gdy zgodnie z przepisami ustawy o ogrodach działkowych, nie każda przestrzeń urządzona w ten sposób, że składa się z działek oraz terenu ogólnego raz wyposażona w infrastrukturę ogrodową, jest Rodzinnym Ogrodem Działkowym (ROD), a Rodzinnym Ogrodem Działkowym (ROD) jest jedynie tego rodzaju zespół składników majątkowych, utworzony na podstawie stosownego aktu wydanego przez właściwy organ podmiotu będącego właścicielem gruntu (uchwały lub zarządzenia) (art. 8), albo - jeżeli powstał przed datą wejścia w życie ustawy o ogrodach działkowych - będący rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu poprzedniej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r. nr 169 poz. 1419), która z kolei stanowiła, że pracownicze ogrody działkowe istniejące w dniu jej wejścia w życie stały się rodzinnymi ogrodami działkowymi w jej rozumieniu, zaś w przypadku pracowniczych ogrodów działkowych o nieuregulowanym stanie prawnym tego rodzaju przekształcenie obejmowało jedynie te ogrody, które zostały zarejestrowane we właściwym rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych; a zatem jedynie nieruchomości wchodzące w skład pracowniczych ogrodów działkowych, spełniających kryteria, o których mowa powyżej, zostały następnie przekształcone w Rodzinne Ogrody Działkowe (ROD) oraz objęte przepisami ustawy o ogrodach działkowych, co skutkowało dowolnym - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - ustaleniem, że "ogródki działkowe", wskazane przez Prezydenta m.st. Warszawy, a następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, znajdujące się na gruncie pochodzącym z nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, rzekomo korzystają z ochrony przewidzianej w art. 4 i 5 ustawy o ogrodach działkowych; zatem że stanowią one "tereny zieleni" oraz "urządzenia ochrony środowiska", b) a także polegające na braku uwzględnienia skutków prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 lipca 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 539/09), na mocy którego stwierdzono nieważność Planu zagospodarowania w części, w jakiej przewidywał on, że grunty wchodzące w skład obszarów oznaczonych jako KPJ mają stanowić "przestrzeń publiczną", tym samym, zostało bezprawnie pominięte przez organ odwoławczy, że skoro działka nr [...] (z obrębu [...]) która jest położona są na obszarze oznaczonym symbolem 1 KPJ przeznaczonym pod ciąg pieszo-jezdny, nie musi stanowić przestrzeni publicznej, nie stosuje się w stosunku do niej art. 214a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 9c ugn, zgodnie z którym cel publiczny stanowi jedynie wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Wg skarżących skutkiem powyższych naruszeń, było naruszenie: 4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 214a ust. 1 pkt 1, pkt 7 i pkt 12 w związku z art. 6 pkt 1 i pkt 9c ugn w związku z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji którą to decyzją odmówiono następcom prawnym B. S. oraz J. S. uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i przyznania prawa do gruntu nieruchomości hipotecznej, w zakresie, w jakim Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z 20 września 1994 r. (nr PO.3.053-R-1231/93) stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z 9 lutego 1961 r. (znak: GT-III-II-6/S/100/61), w pozostałej części dotyczącej gruntów zajętych pod pracownicze ogródki działkowe, tj. w części aktualnie wchodzące w skład działek ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] i nr [...] (w części) z obrębu [...], gdyż stosując w sposób prawidłowy przepisy prawa materialnego, procedury administracyjnej (k.p.a.) oraz oceniając w sposób właściwy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno było dojść do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w sprawie tej zachodzą jakiekolwiek przesłanki, przemawiające za odmownym rozpatrzeniem wniosku spadkobierczyń dawnego właściciela nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie (przynajmniej w części); a zatem że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr 1058/SD/2024 z 24 grudnia 2024 r. jest niezgodna z prawem. W osobnej skardze skarżący zarzucili też SKO naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 7, art. 77 §1 kpa oraz art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] są przeznaczone zgodnie z uchwałą nr XLII/1299/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] — część I, zwanej dalej "MPZP" na cele nauki, oświaty i kultury w sytuacji, gdy zgodnie z treścią tego planu przeznaczenie tych działek to zabudowa usługowo-mieszkaniowa, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 214a pkt 7 ugn i odmowy przyznania użytkowania wieczystego Skarżącemu; oraz b) art. 7, art. 77 §1 kpa oraz art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i nieuzasadnienie ustalenie, że działka o numerze ewidencyjnym [...] jest wykorzystana na rodzinny ogródek działkowy, w sytuacji, gdy ani organ nie zgromadził materiału dowodowego, który uzasadniałby takie ustalenie, a w uzasadnieniu w ogóle nie wyjaśnił na jakim materiale dowodowym opierał się dokonując takiego ustalenia, oraz c) art. 7, art. 77 §1 kpa oraz art. 80 kpa i art. 107 §3 kpa poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że działka o numerze ewidencyjnym [...] jest wykorzystywana na cele użyteczności publicznej w związku z faktem, że jest wykorzystywana, jako rodzinny ogródek działkowy, w sytuacji gdy rodzinne ogródki działkowe nie pełnią funkcji publicznej i nie można ich uznać jako nieruchomości wykorzystywane na cele użyteczności publicznej; oraz d) art. 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych w związku z art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 §1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że rodzinne ogródki działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska, podczas gdy powołany przepis nie wskazuje na to, iż rodzinne ogródki działkowe zaliczane są do celów publicznych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ zakwalifikowanie terenów w niniejszej sprawie, jako przeznaczonych na cel publiczny, spowodowało wydanie decyzji odmownej w zakresie przyznania prawa użytkowania wieczystego; oraz e) art. 5 pkt. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890 (dalej: "uop") w związku z art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 §1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że rodzinne ogródki działkowe należą do terenów zielonych zgodnie powyższym przepisem, podczas gdy powołany przepis wskazuje jednoznacznie, że tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym pełnią funkcję terenów zielonych, a rodzinne ogródki działkowe nie pełnią funkcji publicznej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ spowodowało zakwalifikowanie tych terenów w niniejszej sprawie, jako przeznaczonych na cel publiczny, co spowodowało wydanie decyzji odmownej w zakresie przyznania prawa użytkowania wieczystego; oraz f) art. 104 § 2 kpa w związku z art. 35, art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 77 §1 kpa poprzez wydanie decyzji' częściowej, w sytuacji gdy wniosek inicjujący niniejsze postępowanie został wniesiony w przez B. S. i J. S. w dniu 16 lutego 1949, tj. 76 lat temu, czyli organ z całą pewnością miał odpowiedni czas na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty w całości, a brak takiego całościowego rozstrzygnięcia obniża poziom zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; oraz g) art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. — Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 8 ust 1 i ust. 2 Konstytucji poprzez odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy prawo to podlega ochronie na poziomie konstytucyjnym, a organ II instancji utrzymał w mocy decyzję I Instancji zgodnie, z którą podstawą odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego ochrony przyrody i ochrony środowiska, podczas gdy powołany przepis nie wskazuje na to, iż rodzinne ogródki działkowe (dalej: "rod") zaliczane są do celów publicznych, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ zakwalifikowanie terenów w niniejszej sprawie, jako przeznaczonych na cel publiczny, spowodowało wydanie decyzji odmownej w zakresie przyznania prawa użytkowania wieczystego; oraz g) art. 5 pkt. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, 1688 i 1890); (dalej: "uop") w związku z art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 §1 kpa poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że rodzinne ogródki działkowe należą do terenów zielonych zgodnie powyższym przepisem, podczas gdy powołany przepis wskazuje jednoznacznie, że tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym pełnią funkcję terenów zielonych, a rodzinne ogródki działkowe nie pełnią funkcji publicznej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ spowodowało zakwalifikowanie tych terenów w niniejszej sprawie, jako przeznaczonych na cel publiczny, co spowodowało wydanie decyzji odmownej w zakresie przyznania prawa użytkowania wieczystego; oraz h) art. 104 § 2 kpa w związku z art. 35, art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 77 §1 kpa poprzez wydanie decyzji' częściowej, w sytuacji gdy wniosek inicjujący niniejsze postępowanie został wniesiony w przez B. S. i J. S. w dniu 16 lutego 1949, tj. 76 lat temu, czyli organ z całą pewnością miał odpowiedni czas na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty w całości, a brak takiego całościowego rozstrzygnięcia obniża poziom zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; oraz i) art. 21 ust. 1 w’ związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. — Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 8 ust 1 i ust. 2 Konstytucji poprzez odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy prawo to podlega ochronie na poziomie konstytucyjnym, a organ II instancji utrzymał w mocy decyzję I Instancji zgodnie, z którą podstawą odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego przez organ I instancji był m.in. art. 214a ust. 1 pkt 1 ugn, który to przepis jest niezgodny z ww. przepisami Konstytucji, a brak wydania decyzji o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego skutkuje faktycznym pozbawieniem ochrony prawa własności i narusza istotę prawa własności; oraz j) art. 2 Konstytucji w związku art. 45 ust. 1 Konstytucji, w związku z art. 8 ust 1 i ust. 2 poprzez prowadzenie przez organ I instancji oraz organ II instancji sprawy w sposób przewlekły, i brak sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki; oraz k) naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ust. 1 i art. 6 tej Konwencji, poprzez nierozpoznanie sprawy w rozsądnym terminie oraz w sposób naruszający prawo do poszanowania mienia; l) art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego niezasadne zastosowanie przez organ II Instancji i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji, podczas gdy prawidłowe rozstrzygnięcie organu II Instancji powinno polegać na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa i w rezultacie na uchyleniu w całości decyzji I instancji. Skarżący na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa wnieśli o uchylenie w całości decyzji II i I instancji (art. 145 §1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ppsa) i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skargi są częściowo zasadne. Ponieważ zarzuty zostały szeroko rozbudowane a przy tym i szeroko uzasadnione, Sąd uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się do każdego ich elementu, a skupił się jedynie na istocie sprawy. Zaskarżona decyzja rozstrzyga o kilku działkach przeznaczonych w mpzp pod drogi publiczne, o dwóch działkach przeznaczonych w mpzp pod mieszkalnictwo wielorodzinne i usługi oraz o jednej działce przeznaczonej w mpzp pod ogródki działkowe. Nie ma sporu co do tego, że przeznaczenie nieruchomości dekretowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne czy publiczne ciągi pieszo-jezdne stanowi negatywną przesłankę uwzględnienia wniosku dekretowego złożonego w trybie art. 7 ust. 2 ww. aktu prawnego. Stanowi o tym wprost art. 214 a ust. 1 pkt. 1 ugn wskazując, że odmawia się oddania gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienia prawa własności gruntu na rzecz osoby uprawnionej, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, ze względu na przeznaczenie lub wykorzystywanie na cele określone w art. 6 ugn. Wg ww. art. 6 pkt 1 ugn celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, a wg art. 6 pkt 9c także pod publicznie dostępne samorządowe ciągi piesze. Przywoływany w skardze wyrok tut. Sądu w sprawie IV SA/Wa 539/09 nie mógł wywołać oczekiwanego skutku, bo jego rozstrzygnięcie – jakkolwiek odnosi się do części terenu objętego spornym mpzp, to jednak nie dotyczy spornej nieruchomości. W ocenie Sądu organ prawidłowo odmówił więc uwzględnienia wniosku dekretowego co do działek nr [...], [...], [...], [...] z obr. [...] oraz nr [...] z obr. [...]. Natomiast jeśli chodzi o pozostałe trzy działki, to Sąd w całości podziela zarzuty skarg co do błędnej wykładni przepisów planu miejscowego i art. 214a ugn. Działki nr [...] i [...] wg organu są przeznaczone "na cele administracji, sportu i rekreacji, nauki, oświaty, kultury", co uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku dekretowego. Odnośnie do ww. działek nr [...] i [...] organ przyjął, że uwzględnienie wniosku dekretowego wyklucza treść art. 214a ust. 1 pkt 7, wg którego negatywną przesłankę w tym zakresie stanowi przeznaczenie nieruchomości na cele nauki, oświaty i kultury. Ani z akt sprawy, ani z przepisów spornego mpzp z 2008 r. nie wynika jednak, że ww. działki są przeznaczone na cele nauki czy oświaty. Jak wskazał organ I instancji ww. działki są położone w strefie MW1/MN – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna tworząca pierzeje i jednorodzinna ze wskazaniem, że wg § 9 pkt 9 ppkt 1 mpzp ustala się przeznaczenie podstawowe usługi z zakresu handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw) biur, administracji, obsługi finansowej, sportu, rekreacji, nauki, oświaty, (hotele/pensjonaty) oraz mieszkalnictwo wielorodzinne. Z ww. przepisu wynika więc, że sporna działka jest położona w strefie przeznaczonej w mpzp pod szeroko pojęte usługi i mieszkalnictwo wielorodzinne. SKO z kolei wskazało (w sposób całkowicie dla Sądu niezrozumiały), że odmawia się uwzględnienia wniosku dekretowego ze względu na przeznaczenie nieruchomości na cele nauki, oświaty i kultury. Ww. działki, wg SKO, zawierają się w strefie MW/U i dla ww. terenu oznaczonego tym symbolem ustalono w § 22 ust. 10 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie na "tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług". W opisie tego terenu zawartym w § 4 ust. 5 pkt 1 planu ustalono, że strefa oznaczona symbolem MW/U przewiduje jako przeznaczenie podstawowe mieszkalnictwo wielorodzinne i usługi - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, mieszkalnictwo zbiorowe z zakresu hoteli, funkcje usługowe z zakresu: handlu detalicznego (z wyjątkiem stacji paliw), biur, administracji, usług, kultury, turystyki, obsługi finansowej, gastronomii, poczty i telekomunikacji gastronomii, zdrowia. Pomijając rozbieżność w ustaleniach organów I i II instancji Sąd uznał, że ani strefa U/MW ani MW/U ani MW1/MN nie mogą być uznane za przeznaczone na cel publiczny czy "cele nauki i oświaty". Ww. przepisy planu są jasne i klarowne, w ocenie Sądu nie wymagają dodatkowej wykładni. Twierdzenie SKO wskazujące na to, że ww. działki są przeznaczone w mpzp na cel publiczny – jest ewidentnie sprzeczne z ww. przepisami mpzp. Organ bezpodstawnie odmówił więc uwzględniania wniosku dekretowego w zakresie ww. działek z powołaniem się na art. 214 a ust. 1 pkt. 7 ugn. Budownictwo wielorodzinne i szeroko pojęte usługi jako przeznaczenie podstawowe ww. działek w żadnej mierze nie uzasadniają twierdzenia o braku możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego z uwagi na przeszkody planistyczne. Podobnie niezasadna w ocenie Sądu jest odmowa uwzględnienia wniosku dekretowego co do działki nr [...]. Wg organu nastąpiła ona w oparciu o art. 214a ust. 1 pkt 12 ugn. Wskazano tu na wykorzystanie nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Ww. działka jest położona na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego (ROD), zgodnie zaś z art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1073) rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Organ wskazał tu na art. 5 ww. ustawy, zgodnie z którym rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Zasadnie jednak podkreślono w skardze, że jakkolwiek ROD stanowią tereny zielone i z mocy ustawy są "urządzeniami użyteczności publicznej" to jednak przepisy szczególne zawarte w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych dają prymat roszczeniom osób trzecich w tym roszczeniom dekretowym. Ustawa o ROD przewiduje likwidację – za odszkodowaniem - całości lub części ogrodu działkowego w związku z realizacją roszczenia osoby trzeciej – o ile Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego występowały jako właściciel nieruchomości w dniu nabycia do tej nieruchomości tytułu prawnego przez stowarzyszenie ogrodowe lub w dniu, w którym ROD stał się ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r. poz. 390, z późn. zm.). Istotnie nie ma żadnych ustaleń w zaskarżonej decyzji co do tego, kiedy i na jakiej podstawie powstał sporny ROD, jednak szersze odnoszenie się do tych aspektów pozostaje aktualnie bezprzedmiotowe. W ocenie tut. Sądu ewentualne roszczenie zgłoszone przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy ma charakter wtórny względem roszczenia zgłoszonego w trybie art. 7 dekretu. Konsekwentnie: kwestia rozpatrzenia przez organy państwa wniosku dekretowego ma charakter pierwotny i wyprzedza roszczenia działkowców, a nie odwrotnie. Przede wszystkim roszczenia dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich znacjonalizowanych dekretem Bieruta jako pochodzące od prawa własności mają charakter silniejszy niż prawo użytkowania gruntu przez ROD, ponadto roszczenia dekretowe powstały kilka dekad wcześniej. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu co do tego, że roszczenie zgłoszone przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy "ma charakter wyprzedzający względem roszczenia zgłoszonego w trybie art. 7 dekretu (warszawskiego)". W świetle jednoznacznej treści art. 25 ust. 1 ustawy o ROD, skutecznie zgłoszone roszczenia właścicielskie osób trzecich mogą doprowadzić do likwidacji ROD w całości lub w części (za odszkodowaniem od podmiotu publicznoprawnego), a zatem nawet zawarty w ww. ustawie jednoznaczny przepis, według którego ROD stanowi urządzenie użyteczności publicznej – jak i przepis wskazujący na to, że ROD stanowi teren zieleni oraz urządzenie ochrony środowiska – nie uzasadnia odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego, gdyż sam ustawodawca wprost zdecydował, że pomimo iż mamy tu do czynienia z ustawowo zdefiniowanymi elementami celu publicznego określonego w art. 6 ugn, to jednak roszczenia osób trzecich mają co do tych terenów pierwszeństwo realizacji. Odmowa uwzględnienia wniosku co do działki nr [...] na podstawie art. 214a ust. 1 pkt. 12 ugn w zw. z art. 6 ugn – nie miała więc uzasadnienia. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 135 ppsa) w zakresie działek [...], [...] i [...]. Orzeczenie w tej części nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ppsa – bo w tym zakresie organy naruszyły przepisy prawa procesowego a finalnie art. 214a ust. 1 ugn w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu. Ponownie rozpoznając sprawę, w ramach związania płynącego z art. 153 ppsa, w stosunku do trzech ww. działek organ będzie zobligowany uwzględnić wniosek w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. W pozostałym zakresie – a więc co do działek przeznaczonych pod drogi publiczne - Sąd oddalił skargi (art. 151 ppsa). Koszty procesu zostały rozdzielone po połowie (art. 206 ppsa).