I SA/Wa 1257/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania na rzecz województwa mienia Skarbu Państwa oddala skargę. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania nieodpłatnie na rzecz Województwa [...] mienia Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r. odmówił przekazania nieodpłatnie na rzecz Województwa [...] mienia Skarbu Państwa w skład którego wchodzi część budynku C2 (objętego wnioskiem z dnia 4 lutego 1999 r.), usytuowanego na działce gruntu położonej w K. przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że pozostawanie spornej nieruchomości w trwałym zarządzie [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. stanowi przeszkodę do jej przekazania Województwu [...], w trybie art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Od powyższej decyzji Województwo [...] wniosło odwołanie zarzucając organowi błędną interpretację przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa oraz naruszenie przepisów art. 7, 12, 77 § 1 i 107 § 3 KPA. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 49 ustawy o samorządzie województwa przedmiotem przekazania na rzecz województwa może być mienie Skarbu Państwa służące realizacji zadań województwa, a w szczególności określonych w art. 14 tej ustawy. Zdaniem Ministra, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma przede wszystkim sytuacja prawna spornej nieruchomości. Organ zauważył, że przedmiotowe mienie stanowi własność Skarbu Państwa, a na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1996 r., nr [...], zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...] zostało przekazane w zarząd Urzędowi Wojewódzkiemu w K. Następnie po wprowadzeniu nowego podziału administracyjnego kraju Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] zmieniającą wyżej wymienione decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego w K. potwierdził, iż przedmiotowe mienie nieruchome znajduje się w trwałym zarządzie powstałego z dniem 1 stycznia 1999 r. [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. W ocenie Ministra, mając na uwadze ustanowiony trwały zarząd na spornych nieruchomościach Wojewoda [...] doszedł do słusznego wniosku, iż mienie to nie może być przedmiotem uwłaszczenia Województwa [...], bowiem dopóki na spornych nieruchomościach będzie ustanowiony trwały zarząd na rzecz [...] Urzędu Wojewódzkiego, to nie jest możliwe uwzględnienie wniosku Województwa Świętokrzyskiego o wydanie decyzji uwłaszczającej samorząd województwa w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa. Organ zwrócił uwagę, że zgodnie art. 43 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego Skarbu Państwa oddaje się w trwały zarząd państwowej jednostce organizacyjnej, a nieruchomości stanowiące przedmiot własności lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego - odpowiedniej samorządowej jednostce organizacyjnej, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Trwały zarząd stanowi prawną formę władania nieruchomością, zapewniającą korzystanie z nieruchomości, pobieranie z niej pożytków oraz w ograniczonym zakresie rozporządzanie nią. Wobec tego ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości trwałego zarządu na rzecz [...] Urzędu Wojewódzkiego wyklucza możliwość przekazania jej własności ( w całości lub części) na rzecz innej osoby, gdyż doszłoby do konkurowania uprawnień nowego właściciela z uprawnieniami trwałego zarządcy. Oddanie w trwały zarząd nieruchomości powoduje zatem również ten skutek, iż przestaje ona wchodzić w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W tym kontekście Minister uznał za niezasadny argument Województwa [...], że nieruchomości znajdujące się w trwałym zarządzie państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej wchodzą w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, bowiem w przypadku spornej nieruchomości będącej w trwałym zarządzie [...] Urzędu Wojewódzkiego, oprócz przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ma również zastosowanie art. 60 ust. 3 tej ustawy, stanowiący, że minister właściwy do spraw administracji publicznej po uprzednim wydaniu decyzji wygaszającej trwały zarząd zawiadamia starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o przekazaniu nieruchomości do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Tak skonstruowany przepis art. 60 ust. 3 sugeruje, że nieruchomości przekazane w trwały zarząd nie należą do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Minister wskazał, że prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2691/03, w którym sąd uznał, iż dopóki na nieruchomości ustanowiony jest trwały zarząd na rzecz urzędu wojewódzkiego, nie jest możliwe wydanie decyzji uwłaszczającej województwo w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa. Od decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2008 r. Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: 1) art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie; 2) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że nie można zgodzić się z zaprezentowaną przez Ministra Skarbu Państwa interpretacją art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Treść art. 49 ust. 1 tej ustawy dowodzi, że warunkiem przekazania mienia jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: mienie to musi stanowić własność Skarbu Państwa i musi służyć realizacji zadań województwa. Wykazanie istnienia tych przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie własności mienia przez województwo, bez względu na jakich zasadach i pod jakim tytułem mienie to było we władaniu województwa. Takie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1207/06. Przepis art. 49 ust. 1 stanowi bowiem, że przekazanie województwu mienia Skarnu Państwa następuje na podstawie decyzji administracyjnej wojewody wydawanej z urzędu. Określenie zaś "mienie służące realizacji zadań województwa" należy interpretować w ten sposób, że dotyczy ono przypadków, w których dana rzecz jest konieczna i niezbędna do prawidłowego wykonywania zadań województwa. Województwo [...] zauważyło, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zabudowana budynkiem [...] stanowi własność Skarbu Państwa, co wynika z treści księgi wieczystej Kw nr [...]. Od dnia 1 stycznia 1999 r., czyli już ponad 9 lat, znaczna część pomieszczeń w budynku [...], usytuowanym na tej nieruchomości, stanowi siedzibę Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. oraz samorządowych wojewódzkich jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania Województwa, określone w art. 14 ustawy o samorządzie województwa, co jest faktem bezspornym, znanym z urzędu Wojewodzie [...]. Przesłanki z art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zostały zatem w niniejszej sprawie spełnione. W ocenie skarżącego, niedopuszczalnym, będącym rażącym naruszeniem prawa, jest tworzenie przez Ministra Skarbu Państwa dodatkowych przesłanek zastosowania art. 49 w postaci zasadności przekazania mienia oraz przeszkody formalnej, jaką według tego organu jest znajdowanie się mienia w trwałym zarządzie. Opieranie decyzji zarówno Ministra Skarbu Państwa, jak i Wojewody [...] na wymienionych w ich uzasadnieniach orzeczeniach Sądu Administracyjnego w Warszawie była zaś niezasadne, z tej przyczyny, iż dotyczą one nieaktualnego, w dniu wydania tych decyzji, stanu prawnego, tj. poprzedniego brzmienia art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego definicję ustawową "zasobu nieruchomości". Zgodnie z tym przepisem przez zasób nieruchomości należało rozumieć nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa, nie oddane w użytkowanie wieczyste lub w trwały zarząd, a także nie obciążone prawem użytkowania. Stosownie zaś do obecnego, obowiązującego od dnia 22 września 2004 r. brzmienia art. 4 pkt 2 tej ustawy oddanie nieruchomości w trwały zarząd nie powoduje jej wyjścia z zasobu nieruchomości. Dlatego też nieprawdziwe jest twierdzenie Ministra, że oddanie w trwały zarząd nieruchomości powoduje ten skutek, iż przestaje ona wchodzić w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Niezależnie od powyższego, w świetle przesłanek z art. 49 ustawy o samorządzie województwa, trwały zarząd nie stanowi przeszkody do przekazania mienia Skarbu Państwa, bowiem jest on tylko formą władania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Poza tym jest to prawo, które może być wygaszone, tym bardziej, że zachodzą ku temu przesłanki, a co więcej deklarował to Dyrektor Generalny [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], skierowanym do Marszałka Województwa [...]. Ponadto Minister Skarbu Państwa naruszył przepisy prawa procesowego, skoro zignorował, stanowiące podstawę procedury administracyjnej, zasady ogólne postępowania administracyjnego, określone w art. 7 KPA. Przepis ten nakazuje uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jakim niewątpliwie jest - zarówno dla Województwa, jak i obywateli - posiadanie siedziby przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w K., wykonujący zadania Województwa. Organ naruszył też przepisy dotyczące postępowania dowodowego (art. 77 § 1, 80 KPA). Minister Skarbu Państwa dokonał bowiem niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym błędnie odczytał treść odwołania Województwa [...]. Z treści odwołania, jak również z akt sprawy, wyraźnie wynika, że postępowanie trwało ponad 9 lat, w czasie których Wojewoda [...] w sposób ewidentnie rażący i świadomy naruszył zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 KPA, skoro zawieszone przez Wojewodę postępowanie w sprawie podjęto dopiero po 7 miesiącach od ustąpienia przyczyn uzasadniających zawieszenie, mimo, że Zarząd Województwa [...] trzykrotnie zwracał się do Wojewody [...] o podjęcie stosownych działań. Poza tym wbrew twierdzeniom Ministra, w czasie nie tylko owych 7 miesięcy, ale i w okresie ponad roku, poprzedzającym wydanie decyzji przez Wojewodę [...], nie dokonywano czynności zmierzających do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym nie dokonano inwentaryzacji przedmiotowego budynku [...], ze względu na koszty. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie. Dodatkowo wskazał, że nie są uzasadnione podnoszące przez skarżącego zarzuty, iż stanowisko Ministra Skarbu Państwa oparte jest na nieaktualnym stanie prawnym, gdyż art. 49 ustawy o samorządzie województwa, nigdy nie zawierał odesłania do zmienionego art. 4 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również nie posługiwał się podjęciem "zasobu nieruchomości". Odnosząc się do naruszeń przepisów prawa procesowego Minister wskazał, że posiadanie siedziby przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] w K., wykonujący zadania Województwa, jak również przez samorządowe jednostki organizacyjne, także wykonujące takie zadania, stanowi słuszny interes społeczny oraz obywateli, czego Minister Skarbu Państwa nie kwestionuje. Nie można jednak zapominać, iż art. 6 KPA określa wyraźnie, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, a obowiązujące przepisy prawa nie pozwalają na przekazanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Województwa [...]. Ponadto nie ulega wątpliwości, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa, zawiera wszystkie wymagane przez art. 107 § KPA elementy, a więc uzasadnienie faktyczne, tj. określenie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów i przyczyn przyznania im wiarygodności (istnienie prawa trwałego zarządu) oraz prawne tj. wskazanie podstawy odmowy przekazania (art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W ocenie Sądu, rację ma Wojewoda [...] i Minister Skarbu Państwa twierdząc, że ustanowiony na działce nr [...] trwały zarząd na rzecz [...] Urzędu Wojewódzkiego jest przeszkodą prawną w przekazaniu Województwu [...] mienia Skarbu Państwa obejmującego lokale biurowe zajmowane przez Województwo i inne wojewódzkie jednostki organizacyjne, znajdujące się w budynku [...] położonym na przedmiotowej nieruchomości wraz z odpowiednim udziałem w gruncie i pomieszczeniami przynależnymi. Zgodzić należy się ze skarżącym, że przepis art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - dalej usw przewiduje dwie przesłanki na podstawie których następuje nieodpłatne przekazanie przez Ministra Skarbu Państwa z urzędu mienia Województwu. Po pierwsze - przekazaniu podlega mienie Skarbu Państwa, czy też mienie Skarbu Państwa będące we władaniu państwowych osób prawnych. Po drugie - mienie to w dacie wydania decyzji o przekazaniu służy realizacji zadań województwa, w szczególności określonych w art. 14 tej ustawy. Skarżący pomija jednak fakt, że w sprawach dotyczących nabywania mienia przez jednostki samorządu terytorialnego w trybach administracyjnoprawnych nie jest obojętny istniejący na gruncie stan prawny. Niewątpliwie stan prawny gruntu określa przysługujące państwowej jednostce organizacyjnej prawo trwałego zarządu, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej ugn. Choć słusznie podnosi skarżący, że nie jest to prawo podmiotowe o charakterze cywilnoprawnym (por. uchwała NSA z dnia 15 maja 2000 r., sygn. akt OPS 17/99, ONSA 2000/4/132), to jednak jest to instytucja prawa administracyjnego, prawo o określonej treści, pełniące taką samą funkcję jak w prawie cywilnym użytkowanie przysługujące osobom prawnym, rodzące skutki prawne erga omnes. Nie jest to więc jedynie termin o charakterze technicznym, czy technicznoprocesowym (por. uchwała Sądu Najwyższego Izba Cywilna z dnia 5 października 1993 r., sygn. akt III CZP 129/93, Wokanda 1993/11/6). Jednostce organizacyjnej na rzecz której ustanowiono trwały zarząd przysługuje bowiem prawo do: 1) korzystania z gruntu na cele działalności ustawowej; 2) zabudowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy lub remontu obiektu budowlanego na nieruchomości, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, za zgodą organu nadzorującego; 3) oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas trwania trwałego zarządu (art. 43 ust. 2 ugn); 4) ochrony windykacyjnej i negatoryjnej (art. 50 ugn w związku z art. 251 Kodeksu cywilnego); 5) ujawnienia trwałego zarządu w dziale II księgi wieczystej (§ 38 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów - Dz. U. Nr 102, poz. 1122 ze zm.). Wskazane wyżej uprawnienia trwałego zarządcy może on wykonywać do czasu, gdy stanie się ostateczna decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu bądź trwały zarząd wygaśnie z mocy prawa, z upływem czasu na który został ustanowiony (art. 46 ust. 2 ugn). Co prawda zgodzić należy się ze skarżącym, że na mocy art. 1 pkt 1 i 13 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) z definicji zasobu nieruchomości Skarbu Państwa (art. 4 pkt 2 w związku z art. 21 ugn) usunięto nieruchomości znajdujące się w trwałym zarządzie. Uszło jednak uwadze Województwa [...], że powyższa ustawa nie dokonała zmiany art. 60 ust. 3 ugn - przepisu szczególnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie (przedmiotowym mieniem gospodaruje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a służy ono urzędowi wojewódzkiemu). Wedle zaś tego przepisu minister właściwy do spraw administracji publicznej, dopiero po uprzednim wydaniu decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, zawiadamia starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o przekazaniu nieruchomości do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Tak więc z przepisu tego jasno wynika, że najpierw musi nastąpić zdarzenie prawne w postaci wygaśnięcia trwałego zarządu, a dopiero później następuje przekazanie mienia do zasobu Skarbu Państwa. Wobec tego aktualność zachowuje stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach: z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2691/03, niepubl. i z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1343/05, LEX nr 257157) o braku podstaw do przekazania mienia w trybie art. 49 usw będącego w trwałym zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej. Choć w przepisie art. 49 usw brak wyraźnego zastrzeżenia, co do wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, to jednak należy per analogiam odwołać się do innych przypadków przekazania mienia najbardziej konstrukcyjnie i systemowo zbliżonych do niniejszego przypadku, gdzie kwestia ta została wyraźnie wyeksponowana (przekazanie mienia uregulowane w art. 61 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zasadne jest też stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że przekazanie części przedmiotowego mienia Województwu doprowadziło by do stanu sprzecznego z prawem - art. 43 ust. 5 ugn, a także mogło by rodzić negatywne implikacje na gruncie wykonalności późniejszej decyzji o przekazaniu mienia (art. 156 § 1 pkt 5 KPA), czy też ujawnienia na podstawie tej decyzji później nabytego prawa w Dziale II księgi wieczystej, w którym to Dziale figuruje przecież wcześniejszy wpis prawa trwałego zarządu na rzecz państwowej (a nie samorządowej) jednostki organizacyjnej. Skoro więc na przedmiotowym gruncie istnieje prawo trwałego zarządu (mapa z projektem podziału działki nr [...] , wyciąg z Kw nr [...] verte i [...]), to nie jest możliwe przekazanie przedmiotowego mienia na rzecz Województwa [...]. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają zatem podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 7, 12 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 KPA, ponieważ nie miały one wpływu na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku przepisy te mogły by być podstawą do uwzględnienia skargi przez Sąd. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.