I SA/Wa 1257/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] - w pkt 1 uchylił w całości decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] października 1965 r. o przejęciu na własność Skarbu Pastwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha położonej we wsi W., gmina [...], stanowiącej byłą własność F. B., a w pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] października 1965 r. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że M. J. wystąpił do Wojewody [...] wnioskiem z dnia 4 września 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] października 1965 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej składającej się z działek nr [...], położonej we wsi Wronczyn, gmina P., stanowiącej byłą własność F. B.. M. J. wskazał, że decyzja z dnia [...] października 1965 r. o przejęciu na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jej przejęcie, oraz, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1965 r. została wydana w stosunku do F. B. - osoby zmarłej. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że przejęcie opuszczonego gospodarstwa rolnego F. B. nastąpiło na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] października 1965 r. wydanej na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 168). Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w rozdzielniku zawierała co prawda imię i nazwisko zmarłego w 1962 r. F. B., jednakże, zdaniem organu, nie można przy tym uznać, że była do niego skierowana. Świadczy o tym adnotacja na decyzji, że rozstrzygnięcie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń. Dodatkowo w rozdzielniku napisane jest "Ob. F. B. wzg. następcy prawni". W związku z tym intencją organu nie było doręczenie decyzji F. B., a tylko poinformowanie jego ewentualnych spadkobierców. Jeżeli w dacie wydania decyzji spadkobiercy nie byli organowi znani, to zgodnie z obowiązującym wówczas art. 45 kpa należało pozostawić decyzję w aktach i wywiesić o tym obwieszczenie w biurze Gromadzkiej Rady Narodowej na okres 14 dni, co też uczyniono. Decyzje administracyjne dotyczące opuszczonych gospodarstw rolnych, jak wynika z istoty regulacji stanu prawnego opuszczonych nieruchomości, często dotyczyły właścicieli tych gospodarstw, którzy zmarli bądź zaginęli. Wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń było formą poinformowania o fakcie przejęcia .gospodarstwa na własność Państwa ewentualnych spadkobierców, którzy mieliby legitymację do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji. Organ wskazał, że gdyby w czasie postępowania administracyjnego ustalono spadkobierców F. B., to gospodarstwo, jako opuszczone, i tak podlegałoby przyjęciu na własność Państwa. Właściciel przedmiotowego gospodarstwa rolnego, F. B. zmarł w 1962 r., a decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. została wydana pod koniec 1965 r. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowe gospodarstwo rolne nie było poddawane zabiegom agrotechnicznym. Właściciel ani żaden z jego następców prawnych nie zamieszkiwał na terenie gospodarstwa i nie uprawiał go. Po śmierci F. B. w 1962 r. gospodarstwo prowadziła jego córka W. S., która uprawiała tylko ok. 6 ha ziemi, a reszta leżała odłogiem. W 1965 r. W. S. z powodu stanu zdrowia opuściła gospodarstwo i przeprowadziła się do swojej córki. Od tej pory gospodarstwo leżało odłogiem i nie było uprawiane przez nikogo z rodziny byłego właściciela, i nikt tam nie mieszkał. Zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. za gospodarstwo opuszczone przez właściciela uważa się takie gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel, dzieci, a ponadto grunty nie są poddawane zabiegom agrotechnicznym. Bezspornym zatem jest, zdaniem organu, że przejęcie gospodarstwa na własność Państwa nastąpiło zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Organ stwierdził, że warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde bowiem naruszenie przepisów prawa procesowego skutkuje uchyleniem decyzji administracyjnej. Wywieszenie zatem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej na tablicy ogłoszeń zamiast doręczenia jej spadkobiercom F. B., można uznać za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego prawa, polegające na braku udziału strony w tym postępowaniu, jednakże, zdaniem organu, na pewno nie można tego uznać za rażące naruszenie prawa, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Nawet jeżeli decyzję doręczono by spadkobiercom, to gospodarstwo rolne i tak podlegałoby przejęciu na własność Państwa, gdyż było gospodarstwem opuszczonym. Rozstrzygnięcie sprawy byłoby takie samo, ponieważ przejęcie gruntów na rzecz Państwa, w świetle obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów było całkowicie uzasadnione. Jeżeli nastąpiło naruszenie przepisów postępowania poprzez nie doręczenie stronom decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] października 1965 r. to jest to podstawą wznowienia postępowania, a nie stanowi rażącego naruszenia prawa, z uwagi na skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. J. i domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie wskazuje stron postępowania i nie jest do nich zwrócona, pozbawia stronę wnoszącą o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] jednej instancji, przez co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, decyzja stwierdzająca przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa została wydana w odniesieniu do osoby zmarłej, co powoduje, że decyzja taka jest obarczona wadą nieważności, oraz że nawet w latach sześćdziesiątych decyzja administracyjna była aktem prawnym konkretnym i indywidualnym, który musiał zawierać konkretne oznaczenie stron wymienionych z imienia i nazwiska, a nie niedopuszczalne jest wariantowe określenie stron "wzg. następcy prawni" nie spełnia tych wymogów zarówno w tamtych czasach jak i obecnie, oraz zarzucił, że osoba, która podpisała decyzję nie była do tego uprawniona. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w pkt 1 uchylił w całości decyzję Wojewody Wielkopolskiego stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] października 1965 r. o przejęciu na własność Skarbu Pastwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha położonej we wsi W., stanowiącej byłą własność F. B., a w pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] października 1965 r. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 3. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem M. J. z dnia [...] września 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P. z dnia [...] października 1965 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa jako opuszczonej nieruchomości rolnej składającej się z działek nr [...], położonej we wsi W., stanowiącej byłą własność F. B.. Przejęcie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym 9Dz. U. Nr 39, poz. 174) w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 168). Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. w rozdzielniku zawierała sformułowanie "Ob. F. B. wzg. następcy prawni", przy czym, jak wynika z akt sprawy, F. B. zmarł w 1962 r., a zatem w chwili wydania decyzji dnia [...] października 1965 r. już nie żył. Nie budzi wątpliwości Sądu, że decyzja ta została skierowana do osoby nieżyjącej. Jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej jest ustalenie stron postępowania. Nie można przyjąć, że stronę postępowania administracyjnego można wskazać, tak jak uczyniono to w decyzji z dnia [...] października 1965 r. Z cytowanego wyżej sformułowania wynika, że organ nie poczynił żadnych ustaleń w celu prawidłowego określenia strony. F. B. od chwili śmierci nie był właścicielem nieruchomości, a z chwilą jego śmierci nastąpiło otwarcie spadku, i właścicielem lub właścicielami tej nieruchomości stali się jego następcy prawni. Tak więc od chwili śmierci zmarłego w 1962 r. F. B., właścicielami nieruchomości byli jego następcy prawni, którzy powinni zostać uznani za strony postępowania. Jeśli zaś organ miałby trudności z ustaleniem stron postępowania i ich adresów - należało pozostawić decyzje w aktach sprawy i wywiesić o tym obwieszczenie. Sformułowanie "Ob. F. B. wzg. następcy prawni" znajdujące się w rozdzielniku decyzji jednoznacznie wskazuje, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie - wbrew przepisom - nie znał stron postępowania, i nie poczynił w tym celu stosownych ustaleń. Nie wiedział, czy właścicielem nieruchomości jest nadal F. B., czy też F. B. nie żyje i stronami postępowania powinni być jego następcy prawni. Gdyby organ miał trudności z ustaleniem stron postępowania i ich adresów po śmierci znanego właściciela nieruchomości - mógł pozostawić decyzje w aktach sprawy i wywiesić o tym obwieszczenie. Wskazana wyżej wada postępowania jest istotna. Prowadzenie w 1965 r. postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej – F. B. zmarłego w 1962 r. ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tym zakresie utrwalone, potwierdzają to również orzeczenia cytowane przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, a niniejszy skład orzekający podziela je w zupełności. IV. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.