I SA/Wa 1258/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi B.S. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. M., B. S. i K. M. od decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] i [...] (dawnej wieś J., gmina J.), stanowiącej część działki nr ewid. [...] z obrębu [...] (dawne działki nr ewid. [...], [...] i [...]) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Aktem notarialnym z dnia 17 czerwca 1974 r. Rep. A Nr [...] W. i J. małżonkowie M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi J., gmina J., stanowiącą działki gruntu oznaczone nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha. Następnie aktem notarialnym zawartym dnia 30 września 1977 r. Rep. A Nr [...] W. i J. małżonkowie M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi J., gmina J., stanowiącą działkę oznaczoną nr [...] o pow. [...] ha. Z treści opisanych wyżej aktów notarialnych wynika, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Działki powyższe, zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. zostały przeznaczone pod oczyszczalnię ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną dla I-go i 11-go etapu do roku 2000. W dniu 19 stycznia 1999 r. J. M., B. S. i K. M. (spadkobiercy W. M.) zwrócili się o zwrot wywłaszczonych (wykupionych) nieruchomości podnosząc, że nie zostały one wykorzystane na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Starosta L. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] i [...] (dawnej wieś J., gmina J.), stanowiącej część działki nr ewid. [...] z obrębu [...] (dawne działki nr ewid. [...], [...] i [...]). Zdaniem Starosty L. cel wywłaszczenia (wykupu), który w tym przypadku określono jako "budowa oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną" został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany, a wobec tego przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisów art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (w szczególności pisma Burmistrza Gminy W. z dnia 26 lutego 2002 r. nr [...], pisma Biura Zarządu W. z dnia 7 sierpnia 2002 r. nr [...], pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z dnia 8 kwietnia 2003 r. nr [...] i z dnia 5 kwietnia 2004 r. nr [....] oraz pisma Delegatury Urzędu W. w Dzielnicy [...] z dnia 15 października 2004 r. nr [...]) organ pierwszej instancji ustalił, że inwestycja - oczyszczalnia ścieków "C." wraz z obowiązującą strefą ochronną została zrealizowana i przekazana do eksploatacji, działki objęte wnioskiem o zwrot położone są na gruntach przyległych od północy do oczyszczalni ścieków, w granicach strefy ochronnej dla oczyszczalni ścieków "C.". Ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości powstały obiekty stanowiące zaplecze budowy oczyszczalni ścieków. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania J. M., B. S. i K. M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem prowadzonego postępowania znajduje się w tzw. strefie ochronnej Oczyszczalni Ścieków "C.", która stanowi integralną część terenu przeznaczonego pod funkcjonowanie oczyszczalni, co potwierdza zarówno decyzja z dnia [...] grudnia 1973 r. jak również Uchwała nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 1999 r. i w związku z powyższym jest niezbędna do prawidłowego działania oczyszczalni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1488/08 oddalił skargę J.M., B. S. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że z zapisów dwóch aktów notarialnych (z dnia 17 czerwca 1974 r. i z dnia 30 września 1977 r.) wynika, że celem nabycia spornej nieruchomości była realizacja inwestycji zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...] wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. Wydział Urbanistyki i Architektury. Inwestycją tą była budowa oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochroną. Wprawdzie z obu aktów wynika, że grunty te objęte później wnioskiem o zwrot nabywa się pod budowę oczyszczalni ścieków, lecz w tych samych aktach powołuje się także decyzję lokalizacyjną nr [...], która dokładnie precyzuje cel nabycia tych gruntów. Z treści decyzji lokalizacyjnej wynika wprost, że dotyczy ona zarówno budowy oczyszczalni ścieków jak i utworzenia stref ochronnych. Z akt sprawy wynika, że oczyszczalnia ścieków została wybudowana i jest to okoliczność niekwestionowana przez skarżących. Natomiast dla funkcjonowania takiego obiektu niezbędnym było ustanowienie stref ochronnych, co nastąpiło w decyzji lokalizacyjnej z 1973 r. Decyzja lokalizacyjna nr [...] wydana została w czasie kiedy obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z przepisów tej ustawy (art. 15) wynikało wprost, że nieruchomość objęta wnioskami o wywłaszczenie musiała mieścić się w granicach lokalizacji planowanej inwestycji wkreślonej na planie realizacyjnym dla inwestycji, opracowywanym zgodnie z zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych (M.P. Nr 48, poz. 373). Zagadnienie lokalizacji inwestycji regulowały w okresie obowiązywania powyższej ustawy, oprócz zarządzenia z dnia 28 października 1969 r., także przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (art. 30 - 35, Dz. U. Nr 7, poz. 47) oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. - w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29). Przepisy regulujące zagadnienie lokalizacji szczegółowej były w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wielokrotnie zmieniane. Jednak plan realizacyjny powinien określać między innymi granicę terenu projektowanej inwestycji, a w razie ustalenia strefy ochronnej również granicę tej strefy. Obowiązujące, w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej nr [...], rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz 19 państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29) normowało sprawy związane z wyborem miejsca realizacji inwestycji budowlanych i dokonywania zmiany sposobu wykorzystania terenu, z ustaleniem stref ochronnych oraz sprawy zagospodarowania terenów objętych działalnością inwestycyjną. Wymagania dotyczące treści planu realizacyjnego dotyczyły stref ochronnych dla nowopowstających obiektów i zakładów, a nie odnosiły się do istniejących obiektów lub zakładów (§ 28 rozporządzenia). Ponadto zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 mara 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem (Dz. U. Nr 15, poz. 66): "Decyzję dla poszczególnego zakładu lub kompleksu zakładów ustanawiającą strefę ochronną oraz ustalającą sposób jej zagospodarowania i okres, o którym mowa w § 3 ust. 3, wydaje - z uwzględnieniem ogólnych warunków lokalnych - 'organ miejscowego planowania przestrzennego, właściwy do ustalania lokalizacji szczegółowej zakładów na danym terenie, w porozumieniu z właściwym wojewódzkim (miasta wyłączonego z województwa) państwowym inspektorem sanitarnym i właściwym organem ochrony powietrza prezydium wojewódzkiej rady narodowej (rady narodowej miasta wyłączonego z województwa). Zatem prawnie uzasadnione jest, że przed wydaniem decyzji o lokalizacji oczyszczalni ścieków takie uzgodnienia zostały poczynione, a strefy ochronne zostały ustanowione w decyzji o lokalizacji oczyszczalni ścieków. Sąd wskazał, że uregulowania prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1973 r. nr [...] jednoznacznie pozwalają stwierdzić, że prawnie dopuszczalne, a wręcz obowiązkowe było ustalenie stref ochronnych dla budowanej oczyszczalni ścieków właśnie w decyzji lokalizacyjnej dotyczącej tej inwestycji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. M. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r. w sprawie I OSK 993/09 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej dokładnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, ze ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonane w przedmiotowej sprawie nie pozwalały na oddalenie skargi, bowiem sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organy orzekające w sprawie. Kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wadliwie, ponieważ wydane zostały merytoryczne decyzje administracyjne negatywnie rozstrzygające żądania wnioskodawców w sytuacji, w której postępowanie wyjaśniające w sprawie o zwrot nieruchomości nie mogło zostać prawidłowo uznane za zakończone. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na co najmniej przedwczesne wydanie decyzji administracyjnych, których racje decyzyjne nie znajdują pełnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Wskazał, że o tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje ściśle rozumiany cel wywłaszczenia (cel nabycia) nieruchomości. Ustalenie, że na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia winno być poprzedzone niebudzącym wątpliwości skonkretyzowaniem celu oraz analizą, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze nieruchomości. Budowa oczyszczalni ścieków "C." została zakończona i przekazana do eksploatacji Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w W. dnia 14 stycznia 1991 r. Powyższa okoliczność jest bezsporna, choć w aktach brak protokołu zdawczo - odbiorczego tej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, ze materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie nie jest wystarczający, aby stwierdzić na jakiej szerokości zrealizowana została strefa ochronna dla inwestycji oczyszczalni ścieków i czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość została faktycznie objęta tą strefą w części lub w całości. Pośrednio można domniemywać, że strefa ochronna powstała, ale brak dokumentów, w tym decyzji realizacyjnych oraz map z których wynikałoby, w jakim zakresie przewidziana w decyzji lokalizacyjnej z 1973 r. strefa ochronna została faktycznie zrealizowana, jaką ostatecznie miała ona faktyczną powierzchnię – [...] ha czy [...] ha, a także jaka była wówczas jej faktyczna szerokość – [...] m, [...] m czy [...] m oraz czy sporne działki gruntu faktycznie w powyższej dacie znajdowały się w granicach istniejącej wówczas na gruncie strefy ochronnej w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, ze ustalenia te muszą polegać na zebraniu wszystkich dokumentów, które świadcząc realizacji strefy ochronnej dla oczyszczalni ścieków. Takimi dokumentami są : decyzja z dnia [...] marca 1975 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego; decyzja z dnia [...] grudnia 1976 r. znak [...]; decyzja z dnia [....] maja 1986 r. nr [...] stanowiąca aneks do poprzednich decyzji określających strefy ochrony sanitarnej oraz stałe linie rozgraniczające. Na ww. decyzje powołuje się Burmistrz Gminy W. w piśmie z dnia 26 czerwca 2002 r., ale brak ich w aktach sprawy. W aktach brakuje również decyzji, która może być pomocna w ustaleniu realizacji strefy ochronnej tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 1996 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1994 r. ustalającej lokalizację inwestycji budowlanej o znaczeniu ogólnomiejskim - realizacja strefy ochrony sanitarnej oczyszczalni ścieków dla prawobrzeżnej W. przy [...] metrowej strefie uciążliwości (od obiektów uciążliwych) i na terenie położonym w rejonie ulic [...], [...] i [...] oraz stwierdzającej, że decyzja lokalizacyjna nr [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. wydana przez Architekta W., ustalająca lokalizację oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną jest decyzją ostateczną. Na te akty administracji publicznej powołuje się MPWIK w piśmie z dnia 5 kwietnia 2004 r. Dokumenty te niewątpliwie pomogłyby określić rzeczywistą szerokość strefy ochronnej faktycznie ustanowionej - zrealizowanej dla oczyszczalni, ścieków "C.". To czy zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znalazła się w strefie ochronnej dla tej inwestycji oraz była nią objęta musi być udokumentowane. Dopiero wówczas dla organów orzekających powstałaby możliwość dokonania prawidłowej oceny zasadności żądania zwrotu nieruchomości w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organy administracji nie wyjaśniły, kiedy dokładnie została zakończona inwestycja "oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną dla I-go i II-go etapu do roku 2000". W dokumentach znajdujących się w aktach sprawy mowa jest jedynie o oddaniu do eksploatacji oczyszczalni ścieków "C.". Nie wspomina się natomiast w jakich etapach realizowana była oczyszczalnia ścieków i czy utworzenie stref ochronnych było powiązane z etapami odbioru inwestycji. W kontekście decyzji lokalizacyjnej nr [....] ustalającej powierzchnię strefy ochronnej w I etapie na ok. [...] ha i w II etapie na ok. [...] ha do 2000 roku, nie wyjaśniono kiedy zrealizowano pierwszy, a kiedy drugi etap inwestycji, czy obszar tych stref uległ modyfikacji na skutek zmian przepisów prawa budowlanego, przepisów o planowaniu przestrzennym i przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz powiązanych z nimi przepisów aktów wykonawczych. Jest to o tyle istotne, że nie można orzekać o zbędności nieruchomości w sytuacji, gdy nie ustalono jak kształtowały się strefy ochronne dla tej inwestycji, czy powstały i w jakich latach. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd I instancji powinien zatem mieć na uwadze, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości było dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona, a zgromadzony w sprawie w tym zakresie materiał dowodowy nie wyjaśnia przedstawionej kwestii. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tano: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie zaszły okoliczności wskazane wyżej, a oceniając legalność zaskarżonego aktu stosownie do postanowień, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 133 § 1 zdanie pierwsze u .p. p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia, materiał dowodowy zebrany w przedmiotowej sprawie nie jest wystarczający, aby stwierdzić na jakiej szerokości zrealizowana została strefa ochronna dla inwestycji oczyszczalni ścieków i czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość została faktycznie objęta tą strefą w części lub w całości. W aktach administracyjnych brak jest dokumentów, które świadczą o realizacji strefy ochronnej dla oczyszczalni ścieków lub mogłyby być pomocne w ustaleniu realizacji strefy ochronnej takich jak decyzja z dnia [...] marca 1975 r. znak [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego; decyzja z dnia [...] grudnia 1976 r. znak [...]; decyzja z dnia [...] maja 1986 r. nr [...] stanowiąca aneks do poprzednich decyzji określających strefy ochrony sanitarnej oraz stałe linie rozgraniczające oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 1996 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 1994 r. ustalającej lokalizację inwestycji budowlanej o znaczeniu ogólnomiejskim. Dokumenty te byłyby niewątpliwie pomocne przy określeniu rzeczywistej szerokości strefy ochronnej faktycznie ustanowionej - zrealizowanej dla oczyszczalni ścieków C. Należy mieć na względzie, że musi być udokumentowane czy zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znalazła się w strefie ochronnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organy administracji nie wyjaśniły, kiedy dokładnie została zakończona inwestycja "oczyszczalni ścieków wraz z obowiązującą strefą ochronną dla I-go i II-go etapu do roku 2000", gdyż w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy mowa jest jedynie o oddaniu do eksploatacji oczyszczalni ścieków "C.". Organ winien ustalić jak kształtowały się strefy ochronne dla tej inwestycji, czy powstały i w jakich latach. Organ prowadzący postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości winien dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel na jaki została wywłaszczona, a zgromadzony w sprawie w tym zakresie materiał dowodowy nie wyjaśnia tej kwestii. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny – które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd jak i organ. Skarga w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uzasadniona. Sąd uznał, iż przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.