I SA/Wa 1259/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., po rozpatrzeniu wniosku B. Z. (dalej powoływana jako skarżąca), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] listopada 1955 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. nr [...] z dnia [...] września 1955 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2) obejmującej część działki ewidencyjnej nr [...] oraz część dz. ew. nr [...] z obrębu [...] oraz stwierdził nieważność ww. decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1955 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [..] września 1955 r. w części dotyczącej nieruchomości o pow. [..] m2 (z ogólnej powierzchni [...] m2) obejmującej część dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Ponadto Minister wskazaną decyzją stwierdził nieważność opisanej decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1955 r. i orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1955 r. w zakresie rozstrzygnięcia o przejściu na rzecz Skarbu Państwa budynków znajdujących się na gruncie przedmiotowej nieruchomości (położonej przy ulicy [..]). 2. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności powołanych orzeczeń Ministerstwa Gospodarki Komunalnej oraz Prezydium Rady Narodowej w W. 3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (który przejął kompetencję Ministra Infrastruktury) decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy wskazaną decyzję z dnia [...] 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że korzystania z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. W badanej, w trybie nadzoru, sprawie Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] 1955 r. oraz Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [..] listopada 1955 r. odmówiło A. i F. K. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...], uzasadniając to tym, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest pod użyteczność publiczną. Kontrolując legalność tych rozstrzygnięć Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość była częściowo objęta planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] zatwierdzonym uchwałą Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] marca 1949 r. oraz częściowo Ogólnym Planem Zabudowania W. z 1931 r. ([...]). Na podstawie opinii geodezyjnej - geodety uprawnionego E. R. z dnia [...] marca 2011 r. ustalono, że południowa część nieruchomości od jej granicy z ulicą [...] o pow. [...] m2 objęta była planem zagospodarowania nr [...]. Geodeta ustalił, że część nieruchomości o pow. [..] m2 przeznaczona była pod [..] (stanowi ona obecnie [...]) oraz część o pow. [...] m2 przeznaczona była pod [...] (obecnie stanowi [...] będącej drogą - ulica [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...]), natomiast pozostała część nieruchomości dekretowej, której nie dotyczy ten plan, obejmuje pow. [...] m2. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] przedmiotowe tereny przeznaczone były pod [...] z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonego jako [...]. Zdaniem Ministra takie przeznaczenie terenu wykluczało użytkowanie gruntu przez osobę prywatną. Wyraźnie bowiem wskazano [...], a nie [...] i to przeznaczenie było decydujące dla tej części nieruchomości. Skoro podmiotem [...] miał być sektor publiczny, to nie dawało to możliwości dotychczasowym właścicielom - jako osobom fizycznym - korzystania z nieruchomości. Przy czym część nieruchomości została przeznaczona pod [...], a zatem miała służyć tym [...] w ramach podstawowej funkcji wyznaczonej dla omawianego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. na cele [...], a nie obok tego przeznaczenia. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości Minister Transportu i Budownictwa podtrzymał rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność orzeczeń dekretowych. 4. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającej go decyzji Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że nie było podstaw do przyjęcia, iż grunt przeznaczony pod [...] itp. sektora publicznego z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonego, w tym [...] nie mógł być wykorzystany przez byłego właściciela. Takie przeznaczenie wskazuje bowiem na możliwość pozostawienia niezabudowanej części terenu na np. zieleńców, których utrzymaniem mogłyby się zajmować osoby prywatne. Teren stanowił pusty plac wykorzystywany do [....]. Przy czym z zapisów planu zagospodarowania nr [...] nie wynikała wymieniona przez organ nadzorczy nadrzędność celu określonego jako "[...]" nad "[...]" przewidzianymi dla niezabudowanej części terenu. Ponadto analizując zapis planu nie sposób nie zauważyć przekroczenia normatywnego zakresu planu zagospodarowania w określeniu, że mają to być [...], które pozbawia zawarte w nim ustalenia charakteru obowiązującego w sposób analogiczny jak decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej z naruszeniem przepisów o własności. Nie można zatem uznać, że organ nadzorczy dokonał prawidłowej interpretacji planu zagospodarowania nr [...]. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 6. Uczestnik postępowania Miasto W. wniosło o oddalenie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli tej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przy tym stosownie do treści § 2 powołanego artykułu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. 2. Istota przedmiotowej sprawy dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności opisanej decyzji o odmowie przyznania własności czasowej w odniesieniu do części nieruchomości objętej powołanym planem nr [...]. Natomiast w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja jest korzystna dla skarżącego i nie zachodzą okoliczności skutkujące stwierdzeniem jej nieważności. W związku z tym przedmiotem oceny przez Sąd było rozstrzygnięcie stwierdzające, że orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. 3. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje zawarte w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, iż nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Przy tym oceny legalności decyzji administracyjnej w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych. 4. Przekładając powyższe rozważania na przedmiotową sprawę dotyczącą odmowy przyznania prawa do nieruchomości [..], wskazać należy, że powołany art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jako jedyne kryterium przyznania prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy przyjmuje brak sprzeczności w dotychczasowym korzystaniu z gruntu przez właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Organ administracji, aby odmówić przyznania prawa własności czasowej musiał udowodnić, że korzystanie z gruntu w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem koniecznym jest bliższe określenie, jaki konkretnie cel użyteczności publicznej miał być realizowany na nieruchomości w dacie wydania decyzji dekretowej. Jednocześnie przy skonkretyzowaniu tego celu nie chodzi o wskazanie obiektu, czy obiektów jakie mogły być na danym terenie zlokalizowane, ale o funkcję jaka mogła być na danym obszarze realizowana. 5. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższego wzorca, stwierdzić należy, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do części nieruchomości przeznaczonej w 1955 r. pod [...] z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonego jako [...] oraz częściowo pod drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi nie może być uznana za dokonaną z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że powołany plan nr [...] został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. z 1947 r. Nr 52, poz. 268) oraz części przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. z 1946 r., Nr 16, poz. 109). Zgodnie z art. 6 powołanego dekretu planistycznego plany zagospodarowania przestrzennego sporządza się w dostosowaniu do wieloletnich planów gospodarczych i inwestycyjnych. Ówczesny system planistyczny był ściśle powiązany z planowaniem gospodarczym, co wiązało się również z możliwością wskazania w ustaleniach planów miejscowych, jakiego rodzaju podmiot będzie wykonywał określone zadanie. Dodatkowo art. 5 ust. 2 lit. d tego dekretu nakazywał określić w planie rodzaj przemysłu – w przypadku przeznaczenia nieruchomości na cele przemysłowe. Podstawowe przeznaczenie planistyczne przedmiotowego terenu dla podmiotów sektora publicznego uzasadniało wydanie w 1955 r. decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Z całą pewnością bowiem poprzedni właściciel, jako podmiot prywatny, nie mógł spełnić tej przesłanki. Zapis planu, tj. ze wskazaniem podmiotu sektora publicznego jako uprawnionego do realizowania tego planu, wbrew zarzutom skargi, nie daje podstaw do przyjęcia, że plan dopuszczał alternatywne przeznaczenie niezabudowanej części terenu urządzonego jako [...] do wykorzystania przez inne podmioty. Zapis ten miał bowiem charakter akcesoryjny i dotyczył podmiotu realizującego nowy cel przewidziany planem tj. instytucji sektora publicznego. Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do oceny legalności wskazanego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 1949 r., dlatego też zarzut przekroczenia normatywnego zakresu planu nie mógł zostać uwzględniony. 6. Mając powyższe na uwadze Sąd w całości podziela stanowisko Ministra przedstawione w zaskarżonej decyzji, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...]listopada 1955 r. i orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1955 r. w zakresie w jakim dotyczą spornej części nieruchomości nie są dotknięte żadną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. W szczególności nie sposób uznać, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w odniesieniu do spornej części nieruchomości narusza w sposób oczywisty jakąś konkretną normę prawną i nie daje się pogodzić z systemem obowiązujących norm w dacie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tych wszystkich względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.