I SA/Wa 126/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego oddala skargę. I SA/Wa 126/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Powiat S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości drogowej, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], w obrębie [...], o powierzchni 306 m² mającej urządzoną księgę wieczystą Kw nr [...] - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.) decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Powiat S. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek wniesienia odwołania przez J. M., Minister Budownictwa stwierdził, że - zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem l stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie zatem własności nieruchomości z mocy prawa w tym trybie uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. takich przesłanek jak: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania jej we władaniu Skarbu Państwa (bądź jednostek samorządu terytorialnego), braku przysługiwania prawa własności do tej nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynikało, że przedmiotowa działka, oznaczona nr [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność J. M. i E. M. na zasadach wspólności ustawowej. Na podstawie natomiast rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179, zał. nr 8), ulica [...] w S. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Ulica ta nie została jednak wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a w związku z tym - zgodnie z art. 103 ust. 3 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. - stała się z dniem stycznia 1999 r. drogą powiatową. Wprawdzie organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nabycia działki nr [...] przez Powiat S., podnosząc w uzasadnieniu decyzji, iż z postępowania wyjaśniającego oraz z pisma Starostwa Powiatowego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r. wynikało, że przedmiotowa działka nie była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ulicę [...] w S. (w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r. powołano się na takie dokumenty jak: wypis z rejestru gruntów, wycinek z mapy zasadniczej oraz pismo Powiatowego Zarządu Dróg, mające wskazywać, iż przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną), jednakże - jak zauważył to organ odwoławczy - z dokumentów tych wynikało, iż wypis z rejestru gruntów został wykonany wg stanu z dnia 23 maja 2003 r. a z kserokopii mapy zasadniczej natomiast nie wynikało, aby stan na niej uwidoczniony odzwierciedlał stan na dzień 31 grudnia 1998 r.. W piśmie Powiatowego Zarządu Dróg z dnia 20 czerwca 2005 r. wskazano natomiast, iż nie było możliwe udzielenie informacji dotyczącej zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną, gdyż ulica [...] nie była w administracji Powiatowego Zarządu Dróg. W tych warunkach zatem stwierdzając, że w postępowaniu prowadzonym w trybie w trybie art. 73 cytowanej ustawy, organ orzekający obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister uznał, że Wojewoda w ogóle nie ustalił stanu faktycznego przedmiotowej działki na wspomniany wyżej dzień i nie zbadał też linii rozgraniczających ulicę [...]. Ustalenie tychże linii pozwoli - dopiero - zdaniem organu centralnego - na jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. mogła być położona w granicach drogi publicznej, szczególnie, w kontekście zarzutów zawartych w odwołaniu, w którym odwołujący się twierdził, że, iż przedmiotowa działka została wydzielona z działki nr [...] pod poszerzenie ulicy. Jeżeli zatem okazałoby się, że działka nr [...] leży istotnie w liniach rozgraniczających drogi publicznej, to wg Ministra, organ wojewódzki winien ustalić kwestię władztwa publicznoprawnego sprawowanego w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową działką i rozważyć ewentualne dopuszczenie dowodu z oględzin nieruchomości. Sprawa zatem na aktualnym jej etapie - zdaniem organu odwoławczego wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.). Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniósł J. M. Skarżący opisał w skardze w jaki sposób - jego zdaniem - powstała działka o numerze [...] i domagał się, aby Sąd merytorycznie rozstrzygnął (pozytywnie dla niego) jego wniosek o uregulowanie stanu prawnego gruntu zajętego pod ulicę [...] w S. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Kompetencja Sądu sprowadza się zatem jedynie do kontroli czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie może natomiast - jak oczekiwał tego skarżący - orzec merytorycznie o roszczeniu strony, w miejsce organu administracyjnego. W związku z powyższym, ponieważ dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona prawa, skutkowało to oddaleniem skargi jako nieuzasadnionej. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, został on zebrany przez organ I instancji nierzetelnie. W oparciu o istniejące w aktach dokumenty nie ma bowiem możliwości ustalenia w sposób oczywisty, czy przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. spełniała przesłanki z przepisu art. 73 ust. 1 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dokumenty bowiem, na których oparł się Wojewoda [...] nie odzwierciedlały stanu nieruchomości na w/w datę. Jak trafnie zauważył Minister Komunikacji, przykładowo znajdujący się w aktach wypis z ewidencji gruntów był sporządzony nie na dzień 31 grudnia 1998 r. a na datę 23 maja 2003 r., z mapy zasadniczej natomiast w ogóle nie wynikało jaki stan odzwierciedla. Ponieważ z innych materiałów zgromadzonych w postępowaniu przed organem I instancji, nie można było także poczynić miarodajnych w sprawie ustaleń, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Wojewoda w ogóle nie poczynił właściwych ustaleń faktycznych, a w związku z tym nie dokonał prawidłowej oceny prawnej roszczenia zgłoszonego przez strony. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że Minister Komunikacji w takiej sytuacji był uprawniony do uchylenia decyzji Wojewody i przekazania temuż organowi sprawy do ponownego rozpoznania. W myśl bowiem art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a każda instancja jest obowiązana do zbadania sprawy w całości. Ponieważ w niniejszej sytuacji, rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadzie w całości, działanie organu odwoławczego odpowiadało dyspozycji zawartej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nadmienić wypada, że zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazówki i zalecenia w którym kierunku winno być prowadzone postępowanie dowodowe, może okazać się korzystne dla stron. W tych warunkach Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.