I SA/Wa 126/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 16 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z 16 listopada 2023 r., nr DO-II.7610.177.2020.BK, Minister Rozwoju i Technologii (dalej również jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 24 kwietnia 2023 r., nr DO-II.7610.177.2020.AB, stwierdzającą, że decyzja Wojewody P. (dalej również jako "Wojewoda") z 26 czerwca 2003 r., nr RR.IV.77200/20/03 stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie D., obręb N., obejmującego działkę nr [...], o powierzchni 0,3700 ha, została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 26 czerwca 2003 r., nr RR.IV.77200/20/03, Wojewoda P. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie D., obręb N., obejmującego działkę nr [...], o powierzchni 0,3700 ha. Wnioskiem z 19 października 2020 r. Zarząd Powiatu w S. zwrócił się do ówczesnego Ministra Infrastruktury z żądaniem stwierdzenia nieważności m.in. decyzji Wojewody P. z 26 czerwca 2003 r., nr RR.IV.77200/20/03. Decyzją z 24 kwietnia 2023 r., nr DO-II.7610.177.2020.AB, Minister Rozwoju i Technologii, stwierdził, że decyzja Wojewody P. z 26 czerwca 2003 r., nr RR.IV.77200/20/03 stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie D., obręb N., obejmującego działkę nr [...] o pow. 0,3700 ha, wraz z prawem własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie, została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z 5 maja 2023 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Rozwoju i Technologii. Decyzją z 16 listopada 2023 r., nr DO-II.7610.177.2020.BK, Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z 24 kwietnia 2023 r., nr DO-II.7610.177.2020.AB. W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX 50137). Minister wskazał, że oceniana decyzja Wojewody P. z 26 czerwca 2003 r., nr RR.IV.77200/20/03 została wydana na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84 poz. 948). Minister zaznaczył, że Wojewoda P. w decyzji z 26 czerwca 2003 r. błędnie wskazał, iż została ona wydana na podstawie art. 200 u.g.n., ponieważ wniosek uwłaszczeniowy Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie z 5 czerwca 2003 r. został złożony na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Ponadto treść zaskarżonej decyzji Wojewody P. również potwierdza, iż została ona wydana na podstawie art. 34 z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Minister przypomniał następnie, że zgodnie z art. 34 ww. ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich. Minister podał, że organ w toku postępowania ustalił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa, i została uregulowana w księdze wieczystej nr [...]. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości nadal pozostaje Skarb Państwa, co ustalono na podstawie treści księgi wieczystej nr [...], w której uregulowana jest m.in. działka nr [...]. Tym samym spełniona została jedna z przesłanek wynikająca z art. 34 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. Kolejną przesłanką niezbędną do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez PKP w trybie art. 34 ww. ustawy komercjalizacyjnej jest przesłanka, aby w dniu 5 grudnia 1990 r., grunt Skarbu Państwa znajdował się w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Stwierdzenie posiadania przez PKP S.A. gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Organ wskazał, że na potwierdzenie wykazania ww. przesłanki posiadania gruntu oznaczonego jako działka nr [...] spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie przedłożyła do akt sprawy wypis z rejestru gruntów wskazujący, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" Dodatkowo złożono do akt sprawy oświadczenie reprezentantów przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" S.A. Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w B. z 5 czerwca 2003 r., iż działka nr [...] o pow. 0,37 ha, na dzień 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu przedsiębiorstwa PKP. Minister wskazał, że w toku postępowania nadzorczego organ ustalił jednak, że działka nr [...] zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i obecnie stanowi drogę publiczną, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła drogę wojewódzką nr [...], a obecnie drogę powiatową nr [...]. Podał, że powyższy stan potwierdza oświadczenie Powiatowego Zarządu Dróg w S. z 8 października 2020 r. oraz mapa ewidencyjna wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 31 marca 2022 r, pod identyfikatorem [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego M. P., na której uwidoczniono przebieg granicy pasa drogowego - drogi nr [...] przez działkę nr [...], według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Ponadto również z podglądu na stronie https://www.geoportal.gov.pl/ wynika, że działka nr [...] zajęta jest pod drogę i pas zieleni przydrożnej. Minister wskazał, że nadanie drodze nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, ostrołęckim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r. Nr 30, poz. 151). Następnie droga ta, z dniem 1 stycznia 1999 r. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, na podstawie uchwały Nr 21/144/2003 Zarządu Województwa P. z dnia 18 marca 2003 r. oraz mianowana nowym numerem [...]. Zdaniem Ministra, prawidłowo oceniono, że będący przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r. drogę publiczną. W konsekwencji przedmiotowy grunt nie mógł pozostawać w wyłącznym posiadaniu Polskich Kolei Państwowych i nie mógł podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawem osób trzecich - zarządcy drogowego. W ślad za decyzją z 24 kwietnia 2023 r. organ wskazał, że zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, iż drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 317/14, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1832/11, zob. też postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt IV CSK 94/12 – dostępne w Legalis nr 551900, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt III CSK 323/14 -dostępne w Legalis nr 1263171). Jednocześnie na podstawie art. 22 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Minister wskazał, że ustalenie przez organ, iż mimo, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r., była zajęta pod pas drogi publicznej, to działka ta została uwłaszczona na rzecz PKP S.A. w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. Odnosząc się do zarzutów wniosku Minister wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowo-administracyjnym ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym drogę publiczną w sposób oczywisty naruszałoby wynikający z art 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wymóg poszanowania przy nabyciu użytkowania wieczystego praw osób trzecich" (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 674/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1766/14 - publ.). Zgodnie z powołanym orzecznictwem, wniosek o wydanie decyzji uwłaszczeniowej na podstawie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. powinien zawierać dowody wyraźnie wskazujące na wyłączne posiadanie przez wnioskodawcę danej nieruchomości. A zatem kwestia naruszenia praw osób trzecich, zdaniem Ministra, wbrew zarzutom Polskich Kolei Państwowych S.A. jest oczywista. Minister wskazał, że mając na względzie, iż na gruncie przedmiotowej sprawy nie została spełniona przesłanka posiadania (wyłącznego) wynikająca z art 34 ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz w związku z wystąpieniem negatywnej przesłanki uwłaszczenia, tj. naruszenia praw osób trzecich (zarządcy drogi publicznej), organ prawidłowo stwierdził w decyzji z 24 kwietnia 2023 r., iż decyzja Wojewody P. z 26 czerwca 2003 r., nr RR.IV.7200/20/03 została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", co obliguje organ do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 158 § 2 k.p.a., jeśli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Minister podniósł, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewody P. z 26 czerwca 2003 r., nr RR.IV.77200/20/03 wraz ze zwrotnymi potwierdzeniami odbioru, z których wynika, iż przedmiotową decyzję doręczono Staroście S. 1 lipca 2003 r., Polskim Kolejom Państwowym S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie 2 lipca 2003 r. oraz Polskim Kolejom Państwowym S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w B. w dniu 27 czerwca 2003 r. Minister uznał zatem, że wbrew zarzutom skarżącej, zasadnie orzeczono wydanie decyzji z 26 czerwca 2003 r. z naruszeniem prawa, bowiem jak prawidłowo ocenił organ I instancji w sprawie ziściła się negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności, w związku z upływem dziesięcioletniego terminu w myśl art. 156 § 2 k.p.a., licząc od dnia doręczenia decyzji Wojewody P. z 26 czerwca 2003 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej jako "Skarżąca") zaskarżając ją w całości, oraz podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody z 26 czerwca 2003 r., nr RR.IV.77200/20/03 rażąco narusza prawo tj. art. 34 ust. 4 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146) dalej jako "ustawa o komercjalizacji", w sytuacji, kiedy przedmiotowa decyzja w dacie jej orzekania została wydana zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, i uzyskała walor prawomocności; 2) naruszenia art. 6 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przepis ten powinien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie; 3) naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie; 4) naruszenia art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sformułowanie "nie może naruszać praw osób trzecich" użyte w w/w przepisie odnosi się do nieujawnionych i nie zgłoszonych do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej hipotetycznych praw zarządcy drogi, podczas gdy ratio legis w/w zwrotu polega na zapewnieniu ochrony praw byłych właścicieli do wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 5) naruszenia art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60 ze zm.) dalej jako "u.d.p." w zw. z art. 2a ust. 2 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że przepis ten powinien znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Wniosła również o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny legalności decyzji Ministra, Sąd stwierdza przede wszystkim, że została ona wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 402/10, LEX nr 952029). A zatem, wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Ponadto zakres postępowania nadzorczego w sposób istotny odbiega od postępowania zwykłego, w którym gromadzi się materiał w celu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W toku postępowania wywołanego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru nie prowadzi postępowania dowodowego mającego na celu ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Bada jedynie, czy przyjęty stan faktyczny rzeczywiście spełniał przesłanki pozwalające na zastosowanie przepisu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Brak jest zatem podstaw do ponownego ustalania w toku takiego postępowania stanu faktycznego sprawy zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji, tym samym nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. nie może bowiem zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 k.p.a. nie jest "trzecią" instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji prawidłowości ustaleń faktycznych czy też wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Wskazać należy przy tym, że aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji należy ustalić, że treść decyzji pozostaje w takiej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, która nie może być do zaakceptowana z punktu widzenia praworządności i dlatego decyzja taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sprzeczność, o której mowa powinna być oczywista. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest zatem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Co więcej, stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a więc taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in.: w wyrokach z 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, oraz z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16. Przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. była decyzja Wojewody P. z 26 czerwca 2003 r., nr RR.IV.77200/20/03 stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "Polskie Koleje Państwowe" w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w gminie D., obręb N., obejmującego działkę nr [...] o powierzchni 0,3700 ha, uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], wraz z prawem własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1311). Zgodnie z treścią art. 34, 34a i art. 35 tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Nabycie tego prawa następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie własnością PKP. Nabycie praw, o których mowa, nie może naruszać praw osób trzecich. Grunty, o których mowa, z dniem 1 czerwca 2003 r. nie podlegają komunalizacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. poz. 191, ze zm.). Nabycie praw, o których mowa, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez PKP lub PKP SA. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie praw, o których mowa, stanowi podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków. W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, że będąca przedmiotem uwłaszczenia nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], stanowiła własność Skarbu Państwa, i została uregulowana w księdze wieczystej nr [...]. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości nadal pozostaje Skarb Państwa. Niemniej jednak w dniu 5 grudnia 1990 r., grunt Skarbu Państwa znajdował się w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Stwierdzenie posiadania przez PKP S.A. gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach. Jak wynika z archiwalnych akt sprawy uwłaszczeniowej, na potwierdzenie wykazania ww. przesłanki posiadania gruntu oznaczonego jako działka nr [...] spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie przedłożyła wypis z rejestru gruntów wskazujący, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Dodatkowo złożono do akt sprawy oświadczenie reprezentantów przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" S.A. Centrala Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w B. z 5 czerwca 2003 r., iż działka nr [...] o pow. 0,37 ha, na dzień 5 grudnia 1990 r. znajdowała się w posiadaniu przedsiębiorstwa PKP. Niemniej jednak jak słusznie wskazał Minister, Wojewoda nie dostrzegł w toku postępowania, że część działki nr [...] zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i obecnie przebiega droga publiczna, która w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła drogę wojewódzką nr [...], a obecnie drogę powiatową nr [...]. Okoliczność tę potwierdza oświadczenie Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w S. z 8 października 2020 r. oraz mapa ewidencyjna wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31 marca 2022 r, pod identyfikatorem [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego M. P., na której uwidoczniono przebieg granicy pasa drogowego - drogi nr [...] przez działkę nr [...], według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Jak wynika z akt sprawy nadanie drodze nr [...] kategorii drogi wojewódzkiej nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, ostrołęckim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r" Nr 30, poz. 151), a zatem przed wydaniem kontrolowanej decyzji przez Wojewodę, który tej okoliczności nie zbadał. Następnie droga ta, z dniem 1 stycznia 1999 r. została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, na podstawie uchwały Nr 21/144/2003 Zarządu Województwa P. z dnia 18 marca 2003 r. oraz mianowana nowym numerem [...] co powoduje, że zarzut naruszenia art. 6a ustawy o drogach publicznych jest nieuzasadniony. Sąd podziela stanowisko organów, że będący przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r. w części drogę publiczną, a skoro tak, to brak było, co do całości nieruchomości nr [...], podstaw do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa Państwowego PKP SA, ponieważ przedmiotowa działka nr [...] w części na dzień 5 grudnia 1990 r. i nadal stanowi drogę publiczną – obecnie powiatową. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, w tym przywołane przez organ, że badając czy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP SA organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić także, czy w dacie wejścia w życie ustawy istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. Na przeszkodzie uwłaszczeniu w całości stoi bowiem zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej ponieważ drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W takiej sytuacji Wojewoda winien przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe i zlecić geodezyjny podział takiej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. to na organie ciąży obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 7a k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ konieczność podejmowania wszelkich czynności, które służą rozstrzygnięciu sprawy. Organ z urzędu zobowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. NSA wyrok z 26 października 1984 r. II SA 1205/84). Nie znaczy to oczywiście, że strona jest zwolniona ze współdziałania, co jednak nie oznacza, że zwalnia to organ od działania. Jak się wskazuje w orzecznictwie brak jest w świetle art. 7 k.p.a. podstaw do biernej postawy organu w sytuacji w której oczywistym jest, tak jak w tym przypadku, że strona PKP SA jak wynikało z akt miało prawo do uwłaszczenia ale z pewnym ograniczeniem. Strona postępowania administracyjnego ma prawo liczyć na to, że organ podejmie wszystkie niezbędne czynności które będą służyły prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego (art. 8 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w tym dopuści dowody przyczyniające się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (art. 75 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie prawidłowo zebranych dowodów ustali stan faktyczny, do czego zobowiązuje go art. 80 k.p.a. Wojewoda w postępowaniu uwłaszczeniowym nieprawidłowo zatem ustalił stan faktyczny gdyż nie zbadał i nie ustalił czy PKP jest wyłącznym posiadaczem przedmiotowej nieruchomości a w konsekwencji nie przeprowadził dowodu gdyż nie zlecił sporządzenia mapy podziału tej nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1991r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2021.1899), dalej "u.g.n.", w przypadku wydzielania nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, nie wydaje się decyzji o podziale o której mowa w ust. 1 tego przepisu. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego zatwierdza podział. Na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n. dokonuje się zatwierdzenia podziału w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub nabycie użytkowania wieczystego a rozstrzygnięcie o podziale znajduje się w sentencji decyzji. Mapa podziału stanowi załącznik do decyzji. Z przepisem tym koreluje art. 95 pkt 3 u.g.n. zgodnie z którym wydzielenie części nieruchomości której część została nabyta z mocy prawa może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Na podstawie bowiem art. 22 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. Tym samym ustalenie przez organ, że działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 27 października 2000 r., była zajęta pod pas drogi publicznej, powoduje, że ustanowienie użytkowania wieczystego na tym gruncie w całości z pominięciem praw osób trzecich stanowi rażące naruszenie art 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Uzasadnia to twierdzenie, że decyzja Wojewody P. z 26 czerwca 2003 r., nr RR.IV.7200/20/03 została wydana z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", co obligowało organ do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Słusznie jednak organ nie stwierdził jej nieważności z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli bowiem od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W myśl art. 158 § 2 k.p.a., jeśli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z akt archiwalnych sprawy wynika, że decyzja Wojewody P. z 26 czerwca 2003 r., została doręczona Staroście S. 1 lipca 2003 r., Polskim Kolejom Państwowym S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Warszawie 2 lipca 2003 r., oraz Polskim Kolejom Państwowym S.A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w B. w dniu 27 czerwca 2003 r. a zatem upłynął od daty jej doręczenia dziesięcioletni termin o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd nie uwzględnił zarzutów naruszenia przez organy administracji art. 7, 77, 80 k.p.a., ponieważ z analizy akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Minister w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia prawidłowo wskazał również fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.