I SA/Wa 1263/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Sławomir Antoniuk /spr./ Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2006 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1/oddala skargę 2/ zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 52, 80 zł ( pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) stanowiącą 22 % podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], którą to przyznano R. N. dodatek mieszkaniowy w kwocie 64,17 zł miesięcznie za okres od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia 31 lipca 2005 r. Z ustaleń organu wynika, że pismem z dnia 24 lutego Kierownik Referatu Dodatków Mieszkaniowych Urzędu Miasta P. zawiadomił Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2005 r. omyłkowo przyznano dodatek mieszkaniowy R. N., choć ten nie złożył stosownego wniosku i dokumentów o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność decyzji przyznającej R. N. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia 31 lipca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podniósł, że zasady i tryb przyznawania dodatków mieszkaniowych regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 z 200lr. ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Z brzmienia przepisu jednoznacznie wynika, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej, wobec czego organ administracji nie może podejmować działań z urzędu. Z materiału zebranego w sprawie wynika, że R. N. nie składał wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia 31 lipca 2005 r., zaś organ administracji obowiązany jest przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie zasady wszczynania postępowania na wniosek strony, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, skutkujące sankcją nieważności decyzji. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu - bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2005 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. R. N. podniósł, że w uzasadnieniu decyzji organ nie ustosunkował się do jego pisma z dnia 11 kwietnia 2005 r. oraz nie przeprowadził dogłębnej analizy dokumentacji mieszkaniowej. Ponadto wskazał na nieprawidłowe doręczenie decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]. "O powyższym SKO nie uzasadniło faktu podjęcia decyzji na bazie, która to nie miała żadnej podstawy prawnej dla wnioskodawcy z powodu niedotrzymania terminu zgodnego z prawem". Zatem niedopuszczalnym jest aby Kolegium wobec zaistniałych nieprawidłowości jakie miały miejsce stwierdzało nieważność decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Z tych powodów i nagłych powiadomień o natychmiastowej spłacie zadłużenia, odwołujący się nie wyraził zgody na uregulowanie należności zadłużonego lokalu. Rozpoznawszy powyższe pismo jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru podtrzymał argumentację wskazaną w decyzji wydanej w pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w piśmie Kolegium wskazało, że skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniósł okoliczności nie związane z wydaniem decyzji której nieważność stwierdzono. Zarzuty pisma z dnia 28 kwietnia 2005 r. jak i pisma z dnia 11 kwietnia 2005 r. dotyczą nieprawidłowości w doręczeniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...]. Kwestie te nie były rozpoznawane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wymieniony zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., że postępuje niezgodnie z k.p.a., gdyż nie udzielono odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 28 kwietnia 2005 r. w terminie jednego miesiąca oraz nie podjęto wymaganych czynności prawnych wskutek pisma skarżącego z dnia 23 marca 2005 r. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie rozpatrzyło kolejnych wniosków w obiektywny dla skarżącego sposób, przez co naraziło się na wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Jak podniósł skarżący, Kolegium powinno zwrócić uwagę na bezprawne postępowanie Urzędu Miejskiego w P. wobec wnioskodawcy i doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w całości. Wobec zupełnego braku jakiegokolwiek powiadomienia o dalszych losach postępowania o przyznanie dodatku mieszkaniowego i naruszenia prawa wobec jego osoby R. N. wniósł o wydanie wyroku zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uznał je za bezzasadne, bowiem pismo skarżącego z dnia 28 kwietnia 2005 r. potraktowane zostało przez Kolegium jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2005 r. Natomiast pismo z dnia 24 marca 2005 r. było w istocie wnioskiem skierowanym do Urzędu Miasta P. o przyznanie dodatku mieszkaniowego i wpłynęło do Referatu Dodatków Mieszkaniowych w celu jego merytorycznego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Na wstępie należy ponieść, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. Dlatego też, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w powołanym art. 156 §1 k.p.a. Prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postępowanie nadzorcze dotyczyło oceny prawidłowości decyzji przyznającej R. N. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia 31lipca 2005 r. Z materiału dokumentacyjnego jednoznacznie wynika, co pozostaje poza sporem, że R. N. nie wystąpił z wnioskiem o przyznanie dodatku mieszkaniowego na ww. okres. Ponadto bez głębszej analizy treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2005 r. można dostrzec, że wskazane w tym uzasadnieniu dane odnoszące się do sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy dotyczą innej osoby, bowiem R. N. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a w uzasadnieniu decyzji wymienia się trzyosobową rodzinę. Tak więc z całą pewnością przedmiotową decyzję omyłkowo skierowano do niewłaściwego adresata. Jak zasadnie wskazał organ nadzoru, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71 poz. 734 z 200lr. ze zm.) dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Zatem organ obowiązany do wydania decyzji w tym przedmiocie nie ma możliwości podejmowania działania z urzędu, bowiem jest on obowiązany przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania. Naruszenie zasady wszczynania postępowania na wniosek strony stanowi rażące naruszenie przepisów prawa proceduralnego, co obwarowane jest sankcją nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zasadnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu. Ponadto w ocenie Sądu, organ słusznie potraktował pismo skarżącego z dnia 28 kwietnia 2005 r. jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją orzekającą na niekorzyść strony. Użyte bowiem w jego treści sformułowanie "w odpowiedzi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. w związku z kodeksem postępowania administracyjnego: stwierdzam i zarzucam" jak i zarzuty podniesione w tym piśmie dawały organowi nadzorczemu wystarczające podstawy do weryfikacji wydanej przez siebie decyzji. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 128 k.p.a. odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nie musi być złożony w określonej formie i nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeśli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego. Nie jest zatem możliwe w toku postępowania nadzorczego rozpatrywanie późniejszych wniosków strony o przyznanie świadczeń, które w istocie wszczynają nowe postępowanie administracyjne. Podniesiony zatem w skardze zarzut ignorowania przez organ nadzoru pism skarżącego w sprawie o przyznanie dodatku mieszkaniowego należało uznać za niezasadny, zważywszy, iż zostało już wszczęte postępowanie z wniosku z dnia 22 marca 2003 r. o przyznanie R. N. dodatku mieszkaniowego. Reasumując należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie zaskarżone decyzje nie naruszały przepisów prawa materialnego lub proceduralnego w taki sposób, by zachodziły przesłanki do ich uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa, a tylko wówczas możliwe byłoby uwzględnienie skargi. Powyższe decyzje zostały uzasadnione w sposób wyczerpujący, a organ przeprowadzając postępowanie nadzorcze właściwie zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego jak też i proceduralnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.