I SA/Wa 1263/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] orzekającego o zawieszeniu postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...], przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], z obr. [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Prezydent W. zawiesił postępowanie dotyczące podziału nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], z obr. [...] - do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...], z obr. [...], KW [...], za pośrednictwem której realizowany był następnie dojazd do działki objętej postępowaniem, w którym wydano zaskarżone postanowienie. Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. orzeczenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Następnie Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie - uzyskał bowiem informację, iż Kolegium nie wszczęło postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] lipca 2011 r. zatytułowanym "Aneks do wniosku o stwierdzenie nieważności", B. K. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Prezydent W. ponownie zawiesił - na zgodny wniosek stron - postępowanie w sprawie podziału ww. nieruchomości, oznaczonej w ewid. jako działka nr [...], z obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta W z dnia [...] marca 2008 r. Po rozpatrzeniu wniosku B. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie I instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na zasadzie art. 158 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 156 § 1 kpa i wskazało, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji (i odpowiednio postanowień) stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji (postanowień), bowiem tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji (postanowień) dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi - a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt. 1-6 kpa. Wśród nich, wymienione w punkcie 2 ww. §, wydanie decyzji (postanowienia) bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na ostatnią z tych wad powołuje się skarżący. Dodało, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 r., w sprawie II OSK 1032/06, teza I). Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" jest pojęciem nieostrym, który musi być wnikliwie analizowany w każdym konkretnym przypadku. Skoro zatem w powyższym sformułowaniu, przed zwrotem "naruszenie prawa" użyto słowa "rażące" to należy przyjąć, iż ustawodawca uznał, że nie każde naruszenie prawa kwalifikuje się jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności takiej decyzji powinno być traktowane zupełnie wyjątkowo, a nie w sposób rozszerzający. W sytuacji, gdy przy wydaniu konkretnej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa, należy zatem zbadać, czy uchybienia są tego rodzaju, że można je określić mianem "rażących". Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie skarżący zarzucił organom obu instancji wydanie przedmiotowych postanowień z rażącym naruszeniem prawa - bowiem brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Organy administracji uznały jednak, iż zawieszenie jest uzasadnione - na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa - zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dodał, że jak wynika z akt sprawy, organ I instancji pismem z dnia [...] października 2007 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie z urzędu nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Akta sprawy wpłynęły do Kolegium w dniu [...] października 2007 r. Następnie, wobec rozpatrywania sprawy przez Kolegium, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. zawiesił postępowanie w sprawie podziału nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], z obr. [...] - do czasu zakończenia ww. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości KW [...], stanowiącej dz. ew. nr [...], z obr. [...]. Pismem z dnia [...] marca 2008 r. B. K. złożył zażalenie na ww. postanowienie, zaś pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] poinformowało organ I instancji, iż po zapoznaniu się z aktami sprawy nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta W. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przez stronę postanowień. Bezsporne jest, że organ I instancji nie miał prawnej możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], nie miał także przymiotu strony postępowania nieważnościowego. Nie zmienia to jednak faktu, iż mógł on zwrócić się do Kolegium o rozważenie, czy nie ma podstaw do stwierdzenia z urzędu przez ten organ nieważności przedmiotowej decyzji. Skoro do Kolegium wpłynęły akta sprawy wraz z pismem o rozważenie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z urzędu przez Kolegium - to należało uznać, że dopóki ten organ nie wypowie się w kwestii stwierdzenia nieważności, zasadne jest zawieszenie postępowania w sprawie podziału nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], z obr. [...]. Zatem w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne - o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W tym. stanie rzeczy prawidłowe było również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania. Organ dodał, że zweryfikował zaskarżone postanowienia także pod kątem ewentualnego występowania innych przesłanek określonych w przepisie art. 156 kpa. B. K. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa i powinno być uchylone. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazało, że zawieszenie postępowania dotyczącego podziału nieruchomości położonej w W., w Dzielnicy [...], przy ul. B., ozn. jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, było zasadne - ponieważ toczyła się sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości KW [...], dz. ew. nr [...], z obrębu [...], przez którą dostęp do drogi dz. ew. nr [...] jest realizowany przez dz. ew. nr [...] powstałej z podziału dz. ew. nr [...]. Zaś dla dopuszczalności podziału dostęp do drogi publicznej jest konieczny na podstawie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). Dodało, że rozpoznanie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaś wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania było zasadne. Skład orzekający, nie dopatrzył się zatem - w stosunku do ww. postanowień o zawieszeniu postępowania - wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie Kolegium nie stwierdziło innych wad nieważności w tej sprawie, podtrzymując wywody zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. K. wnosząc o: 1.stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego; 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego - w przypadku nieuwzględnienia żądania opisanego w pkt 1 oraz 3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] poinformowało, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., nr [...] nie zostało wszczęte, a ponadto Prezydent W. otrzymał stosowną informację z dnia [...] kwietnia 2008 r. Zatem w dniu wydania przez Prezydenta W. przedmiotowego postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie w sprawie stwierdzenia w części nieważności ww. decyzji nr [...]. W związku z tym postanowienie o zawieszeniu postępowania należy uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa, jak również postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w całości podtrzymało argumentację zawartą zarówno w zaskarżonym obecnie jak i w utrzymanym przez nie w mocy postanowieniu Kolegium i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. - którym odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r., orzekającego o zawieszeniu postępowania dotyczącego podziału nieruchomości położonej w W. w Dzielnicy [...], przy ul. B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...], z obr. [...]. Na wstępie stwierdzić należy, że kontrolowane przez Sąd postanowienia zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, powinna dotyczyć wyłącznie tego, czy kwestionowane w tym trybie postanowienie jest dotknięte wadą, określoną w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz - mając na uwadze zaskarżoną decyzję lub postanowienie - kontroluje jedynie, czy ich wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek, określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 739/09). Jako podstawę swojego wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych postanowień skarżący wskazał art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że podstawa nieważności wskazanych we wniosku skarżącego postanowień, określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa., dawałaby podstawę do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdyby zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie prawa ma charakter "rażący" tylko wtedy, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą nadto, gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W orzecznictwie, a także w literaturze utrwalił się pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa, jako kryterium rażącego naruszenia prawa, winny być dodatkowo brane pod uwagę społeczno-gospodarcze skutki, wywołane wadliwą decyzją (odpowiednio postanowieniem, zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt II SA 738/84). W konsekwencji, traktowanie naruszenia prawa jako rażącego może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (postanowienia), a więc wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji (postanowienia) jest nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, a wobec tego decyzja musi być wyeliminowana - aby umożliwić przywrócenie porządku publicznego, zakłóconego tą decyzją (postanowieniem). Przenosząc zatem powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że - jak wynika z akt sprawy - postępowanie zawieszone kontrolowanymi w trybie nadzorczym postanowieniami zostało następnie podjęte orzeczeniem Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. Uznać zatem należy, że z tym momentem postanowienie o zawieszeniu postępowania przestało funkcjonować już w obrocie prawnym i wywoływać skutki prawne, zaś terminy kontynuowały swój bieg, a postępowanie nadal się toczyło. Następnie postępowanie to zostało ponownie zawieszone na zgodny wniosek stron orzeczeniem Prezydenta W. [...] stycznia 2011 r. - który to stan, jak wynika z akt administracyjnych, nie uległ zmianie. W tych okolicznościach Sąd uznał, że oceniając kontrolowane orzeczenie przez pryzmat skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono wywołało, nie może zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Rację ma skarżący twierdząc, iż kontrolowane w trybie nadzorczym postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. - jednakże w ocenie Sądu to naruszenie nie ma charakteru oczywistego i rażącego. Organ bowiem zawiesił prowadzone postępowanie w sytuacji, gdy wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o rozważenie, czy decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. nie jest obarczona wadą z art. 156 kpa Mógł on zatem domniemywać, że mimo, iż postępowanie to zostało wszczęte, nie został o tym poinformowany - ponieważ nie był jego stroną. Z akt sprawy nie wynika, że Prezydent zawiesił postępowanie po uzyskaniu informacji od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], iż się ono nie toczy - tylko bowiem w takich okolicznościach naruszenie prawa należałoby uznać za rażące. Reasumując postępowanie nie zostało zawieszone w sposób prawidłowy - jednakże oceniając postanowienia wydane w tym przedmiocie przez pryzmat rażącego naruszenia prawa, skutków jakie one wywołały oraz przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa uznać należało, że nie zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał także, iż w związku z powyższym skargę należało oddalić mimo, że zaskarżone postanowienie rozstrzygnęło wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], który został już rozpoznany przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], a Sąd skargę na to postanowienie także oddalił wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 927/12. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 ust. 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.