I SA/Wa 1263/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.A., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], przyznającą specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności w wysokości [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskami z dnia [...] lutego 2018 r. M.A. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na wymianę drzwi balkonowych, zakup żywności, leków, odzieży i środków czystości. Po rozpatrzeniu wniosków Prezydent [...] w dniu [...] marca 2018 r. wydał trzy decyzje, tj.: 1. nr [...] przyznającą specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności w kwocie [...]; 2. nr [...] przyznającą w pkt 1 specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu artykułów higienicznych w kwocie [...], w pkt 2 specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu odzieży w kwocie [...], w pkt 3 specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu leków w kwocie [...]; 3. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie wymiany drzwi balkonowych. M.A. w oświadczeniu z dnia [...] marca 2018 r. złożył odwołanie od decyzji nr [...]. Odwołanie zostało uzupełnione jego pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., w którym wyraźnie wskazano, że dotyczy ono decyzji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] przyznającą specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności w wysokości [...]. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018, poz. 1508, dalej jako: ustawa) i wyjaśnił, że przepisie tym ustawodawca wymaga, by rodzaj, forma i rozmiar świadczenia były dostosowane do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Obowiązek dostosowywania pomocy do konkretnej sytuacji i indywidualnego beneficjenta łączy się z zasadami indywidualizacji i typizacji świadczeń. Oznacza to, że przyznanie zasiłku celowego zależy od oceny okoliczności sprawy przez Ośrodek Pomocy Społecznej i spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. i pkt 1 powołanej ustawy, a które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi [...] miesięcznie. Organ odwoławczy ustalił, że M.A. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego dochód wynosi [...] i przekracza kryterium dochodowe, dlatego przyznano specjalny zasiłek celowy. Kolegium wyjaśniło, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w tej sprawie, przepis art. 41 pkt 1 ustawy dopuszcza przyznanie specjalnego zasiłku celowego, jeżeli zachodzą szczególne uzasadnione okoliczności. Zasiłek celowy specjalny i zasiłek celowy są to świadczenia przyznawane w ramach uznania administracyjnego, przy czym sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza konieczności automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Uznanie administracyjne obejmuje także prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy realizować w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Wysokość przyznanego świadczenia jest limitowana wysokością posiadanych środków przez organ I instancji. Na realizację zadania polegającego na przyznaniu i wypłacie zasiłku celowego i celowego specjalnego na zakup żywności oraz przyznaniu pomocy w formie gorącego posiłku (dla dzieci i osób dorosłych) w oparciu o ustawę o pomocy społecznej OPS ma zaplanowaną w budżecie na rok 2018 kwotę średnio miesięcznie 49 900 zł. W roku z pomocy na dożywianie korzysta około 1100 rodzin. Z pomocy w formie zasiłku w 4 kwartale 2017r. skorzystało 537 osób, średnia wartość świadczenia wyniosła 176,82 zł. Z tych względów odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.A., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 ustawy polegające na wykładni tego przepisu w niniejszej sprawie i w konsekwencji przyznanie specjalnego zasiłku celowego w rażąco niskiej wysokości [...], pomimo ustalenia faktu, że otrzymuję emeryturę w wysokości [...], czyli niewiele większą od minimalnej emerytury. Skarżący zatem nie jest w stanie samodzielnie zaspokajać wszystkich swoich niezbędnych potrzeb życiowych, zwłaszcza, że zmuszony jest do utrzymywania diety dietetycznej cukrzycowej, która jest bardzo kosztowna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 6 sierpnia 2018 r. skierowane do SKO w [...], Ośrodek Pomocy Społecznej [...] w piśmie z dnia [...] września 2018 r. poinformował, że M.A. nie złożył odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, w związku z tym takiego dokumentu nie ma w aktach sprawy. Natomiast odwołanie M.A. przekazane SKO pismami z dnia [...] i [...] kwietnia 2018 r. dotyczyło decyzji z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup artykułów higienicznych, odzieży i leków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja SKO w [...] z dnia [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], przyznającą specjalny zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu żywności w wysokości [...]. Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji, a właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie wskutek wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu. W wyroku NSA z dnia 25 maja 1984 r., II SA 2084/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 51, stwierdzono, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Z kolei w wyroku NSA z dnia 13 lutego 1996 r., SA/Wr 477/95, LEX nr 26724, wskazano, że wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] marca 2018 r. Prezydent [...] wydał trzy decyzje z wniosku skarżącego, tj.: - nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, - nr [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup artykułów higienicznych, odzieży i leków, - nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na dofinansowanie wymiany drzwi balkonowych. Z treści złożonego przez skarżącego odwołania wynika jednoznacznie, że kwestionuje on decyzję o nr [...] dotyczącą przyznania zasiłku celowego na zakup leków, środków czystości i odzieży. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie uznało, wbrew treść odwołania, że dotyczy ono decyzji nr [...], przyznającej pomoc finansową w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło więc odwołanie skarżącego w odniesieniu nie do tej decyzji, której ono dotyczyło. Rozpatrzenie zatem wniesionego odwołania od decyzji, która nie była jego przedmiotem stanowi rażące naruszenie prawa, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.