I SA/Wa 1265/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Joanna Skiba, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 6 pkt 1, art. 93 ust. 1-5, art. 97 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) oraz § 5, § 9 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) po rozpatrzeniu wniosku R. K. (Skarżący) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości nr [...] w miejscowości [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] sierpnia 2020 r. Wójt Gminy [...] na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 i ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ww. rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził podział będącej własnością Skarżącego nieruchomości – działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2021 r. SKO w [...] zaskarżoną decyzją odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji podkreśliło, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Wzruszenie takiej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności możliwe jest jedynie w przypadku, gdy dotknięta jest ona jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., których zaistnienia Kolegium nie stwierdziło. Decyzja ta zawiera prawidłową podstawę prawną i została wydana przez organ właściwy. Brak jest dowodów na to, aby decyzja ta rozstrzygała sprawę już uprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją dotyczyło podziału nieruchomości, której prawo własności przysługiwało Skarżącemu (poprzednie nazwisko G.), który był adresatem tej decyzji. Nie zachodzi jej niewykonalność, a także przesłanki z art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. Decyzja ta nie została też wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, do których zalicza się zakładanie i utrzymywanie cmentarzy. Zgodnie z poglądem ukształtowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń, co do kształtowania przestrzeni publicznych. Organ podkreślił, że nieruchomość, której decyzja podziałowa dotyczy, tj. stanowiąca własność Skarżącego działka nr [...] generalnie objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] – obszar położony w rejonie istniejącego cmentarza (Dz. [...]. z 2016 r., poz. [...]). W planie tym przeznaczono ją pod planowany cmentarz komunalny – teren oznaczony w planie symbolem [...] (§ 18 tegoż planu). WSA w Warszawie wyrokiem z 30 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1287/16 stwierdził nieważność tej uchwały w części oznaczonej symbolem [...] w zakresie, w jakim teren oznaczony tym symbolem położony jest w odległości mniejszej niż 150 metrów od ujęcia wody, obsługującego budynek mieszkalny, posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3102/18 oddalił skargę kasacyjną Gminy [...] od tego wyroku. Kolegium podkreśliło, że konsekwencją tego wyroku jest to, że sporna nieruchomość Skarżącego częściowo objęta jest nadal miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego o określonym w tym planie przeznaczeniu (pod cmentarz komunalny), w pozostałej części natomiast stanowi teren, dla którego brak jest obowiązującego planu (zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków to inny teren zurbanizowany Bi). Nie oznacza to braku możliwości dokonania podziału takiej działki, czy też obowiązku organu stanowiącego gminy do uchwalenia planu dla pozostałej jej części. Determinuje jednak w tym przypadku przebieg granicy nowo wydzielanych działek, którym będzie granica obszaru, na którym plan ten obowiązuje z obszarem, dla którego plan utracił ważność. Przy czym w ocenie Kolegium, wbrew zarzutom skarżącego brak jest podstaw do uznania, iż zasięg obowiązującego planu winien być ponownie, odrębnie ustalony przez Radę Gminy stosowną uchwalą. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty ww. uchwałą Rady Gminy [...] w zakresie, do którego nie odnosi się wyrok WSA nadal obowiązuje i w związku z tym wywołuje określone skutki prawne, zaś zasięg "nieważności" planu został określony przez Sąd. To organ dokonuje analizy zapisów planu, a więc zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi ustala przebieg granicy terenów o różnym przeznaczeniu. Dokumentacja sprawy taką analizę zawiera. W konsekwencji zatwierdzony kwestionowaną decyzją podział nieruchomości nr [...] na dwie odrębne działki odzwierciedla ich stan i przeznaczenie zgodnie z obowiązującymi przepisami: działka nr [...] - przeznaczona jest pod planowany cmentarz komunalny, a działka nr [...] - znajduje się poza obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Kolegium zauważyło, że opiniowanie ww. podziału pod kątem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego było przedmiotem postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], które w wyniku zażalenia Skarżącego zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...]. Tego postanowienia Skarżący nie zaskarżył do sądu administracyjnego. W ocenie Kolegium, w tej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia z realizacją celu publicznego, jakim jest wydzielanie gruntów pod cmentarze, zaś sam podział jest zgodny z zapisami planu miejscowego i w tym zakresie cel ten realizuje. Nie zaistniała również negatywna przesłanka uniemożliwiająca dokonanie podziału, unormowana w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości załączono stosowną mapę z projektem podziału nieruchomości (vide: § 5, § 9 i § 10 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości). Co się zaś tyczy podnoszonej przez Skarżącego kwestii, że przedmiotem podziału jest działka [...], która powstała w wyniku poprzedniego podziału (decyzja podziałowa z [...] maja 2017 r.), Kolegium wskazało, że zagadnienie to jest przedmiotem odrębnego postępowania. W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie. Zdaniem Skarżącego, sprawa ta sprowadza się do ustalenia, czy granica podziału działki [...] przebiega w obszarze, na którym obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, czy też linia podziału przebiega już poza tym planem. Zdaniem Skarżącego, niezbędne w tym zakresie jest dokonanie korekty planu (załącznika graficznego do uchwały), a uprawnionym do tego jest Rada Gminy [...]. Wyrok WSA zawiera jedynie wytyczne, które powinny zostać uwzględnione w uchwale zmieniającej granice obowiązywania planu. Geodeta, przy sporządzaniu mapy podziału nigdzie nie zaznaczył tych kluczowych dla sprawy szczegółów. Obecny zasięg oddziaływania "planu cmentarza" nie wynika z żadnego rysunku, ani załącznika graficznego. Tymczasem według Skarżącego i jego pomiarów, granica obowiązywania planu przebiega ok. [...] m powyżej linii podziału działki [...] wykazanej na mapie, co oznacza, że art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma tu zastosowania i brak było podstaw do zatwierdzenia podziału. Do skargi Skarżący załączył szkic, na którym zaznaczył, jak według niego przebiega obecnie strefa obowiązywania planu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2021 r., którą organ ten po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. zatwierdzającej podział będącej własnością Skarżącego nieruchomości nr [...] w miejscowości [...]. Kontrolując wydaną w sprawie w trybie nadzorczym decyzję Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Z utrwalonego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. Organ nadzoru nie rozstrzyga więc sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2003 r., sygn. akt III SA 1473/01). Mając na uwadze powyższe zasady postępowania z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Sąd podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2020 r. nie była obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru dokonał analizy i oceny zgodności tej decyzji z przepisami stanowiącymi jej podstawę, to jest przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W jej wyniku organ nadzoru stwierdził, że orzeczenie to nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a. W decyzji tej organ uwzględnił konsekwencje wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 30 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1287/16, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części oznaczonej symbolem [...] w zakresie, w jakim teren oznaczony symbolem [...] położony jest w odległości mniejszej niż [...] metrów od ujęcia wody, obsługującego budynek mieszkalny, posadowiony na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty ww. uchwałą Rady Gminy [...] w zakresie, do którego nie odnosi się wyrok WSA nadal obowiązuje i wywołuje określone skutki prawne, a organ zatwierdzający podział nieruchomości dokonuje analizy zapisów tego planu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości załączono stosowną mapę z projektem podziału. Ponadto, co również trafnie podkreślił organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, opiniowanie kwestionowanego podziału pod kątem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego było przedmiotem postanowienia Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r. nr [...], które w wyniku zażalenia Skarżącego zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w [...] z [...] maja 2020 r. nr [...]. Postanowienie to nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego. Sąd podziela ocenę organu nadzoru i zauważa, że decyzja z [...] sierpnia 2020 r., której stwierdzenia nieważności domagał się Skarżący, nie była obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Jak na wstępie podkreślono, decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu nadzoru odpowiada prawu, a zarzuty skargi (sprowadzające się do twierdzeń Skarżącego o konieczności korekty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) nie zasługiwały na uwzględnienie. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.