I SA/Wa 1266/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E.T i I.S na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E.T i I.S. o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. nr [...] oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z czerwca 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania Z. i H. małż. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (d. [..]) , ozn. nr hip. [...]. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Opisana na wstępie zabudowana nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła ona własność Z. oraz H. małżonków K. Na podstawie art. 1 powołanego dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Byli właściciele wnieśli o przyznanie w trybie art. 7 tegoż dekretu prawa własności czasowej do gruntu. Wniosek ten nie zachował się w aktach archiwalnych, jednak na jego złożenie wskazuje pokwitowanie dokumentujące wniesienie przez "Z.K" do kasy Zarządu Miejskiego w W opłaty manipulacyjnej od wniosku o własność czasową. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło im przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki – fragmenty murów znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenie wskazywano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony pod zieleniec publiczny i przydzielony został Wydziałowi Terenów Zielonych w zarząd i użytkowanie. Orzeczenie to zostało zatwierdzone decyzją Ministerstwa Budownictwa z [...] grudnia 1950 r, w uzasadnieniu której powołano się na przeznaczenie nieruchomości w prawomocnym planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, w konsekwencji czego korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z tym przeznaczeniem. W dacie podejmowanie przywołanych orzeczeń nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...], uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. w dniu [...] maja 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W., tj. z dniem [...] czerwca 1948 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]). Plan ów obejmujący swoim zakresem tzw. [...] do zachodniego brzegu [...] i przewidywał przeznaczenie terenu pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz na drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi". Przy czym nie zawierał on linii rozgraniczających teren w zależności od poszczególnych przewidzianych planem funkcji jakie mogły być na nim realizowane. Aktualnie dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] wchodzi w skład stanowiących własność komunalną części działek nr nr: [...] (obejmującej ul. [...]), [...], [...] oraz zabudowanej budynkiem wielolokalowym działki nr [...] z obrębu [...], będącej w użytkowaniu wieczystym właścicieli wykupionych w tym budynku lokali oraz D. S.A Wnioskiem z 2 maja 1997 r. E.T i I.S (będące następcami prawnymi dawnych właścicieli) wystąpiły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji dekretowych, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Przed wydaniem obecnie zaskarżonej decyzji sprawa stanowiła przedmiot dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygania przez organy oraz sądy administracyjne. Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 1999 r. utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] sierpnia 1999 r. odmówiono stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji dekretowych. Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1785/99, ze względu na nienależycie przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające w zakresie obejmującym m.in. przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w obowiązującym w dacie podejmowania orzeczeń dekretowych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kolejną decyzją z [...] czerwca 2001 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] października 2001 r. Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. i poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego z [...] czerwca 1950 r. Także te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1867/04 (wydanym w następstwie wyroku NSA z 29 września 2004 r. sygn. akt. OSK 396/04, uchylającego uprzednio wydany wyrok NSA z 28 listopada 2003 r. oddalający skargę). W uzasadnieniu tego wyroku sąd podzielając ocenę prawną i argumentacje Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywał, że według zapisów prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] maja 1948 r. nr [...] dla całego obszaru nim objętego przewidziano szereg funkcji. Konieczne jest więc szczegółowe odniesienie się przez organ do wszystkich funkcji przewidzianych w tym planie i konkretnie dla tej części terenu, na której znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Dopiero te szczegółowe ustalenia, z uwzględnieniem linii rozgraniczających tereny w zależności od ich przeznaczenia w planie, pozwolą na prawidłową ocenę czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego faktycznie wyklucza uwzględnienie wniosku byłych właścicieli w świetle art. 7 ust 2 dekrety z dnia 26 października 1945 r. W tym stanie rzeczy sprawa po raz kolejny stanowiła przedmiot rozpoznania przez Ministra Infrastruktury, który decyzją z [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] czerwca 1950 r., oceniając, że przeznaczenie opisywanej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało byłym właścicielom korzystanie z niej w sposób w tym planie przewidziany, bowiem nie mogli oni zrealizować żadnej z wymienionych w nim funkcji. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem inicjatorki postępowania wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że organ wydając decyzję nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. Kwestionowały także dokonaną przez Ministra analizę w zakresie możliwości realizacji przez dotychczasowych właścicieli funkcji budownictwa społecznego. Podnosiły ponadto, że elementem obligatoryjnym planu jest zamieszczenie w nim linii rozgraniczających, a ich brak (jak ma to miejsce w przypadku planu nr [...]), już z góry przesądza o tym, że jest on sprzeczny z prawem. W efekcie ponownego rozpoznania sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. jak też utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] czerwca 1950 r. Powodem uchylenie uprzednio podjętego rozstrzygnięcia, wskazywanym przez Ministra, było ustalenie, że przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, na skutek niewłaściwego oznaczenia aktualnego położenia nieruchomości, pominięto część osób, którym aktualnie do nieruchomości przysługują tytuły prawnorzeczowe, tj. właścicieli lokali w posadowionym na działce nr [...] budynku, którzy są jednocześnie współużytkownikami wieczystymi gruntu, a to stanowiło istotne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a. Wskazując z kolei na materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym, tj. art. art. 7 ust. 2 dekretu, Minister wywodził, że zakodowana w tym przepisie norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego, jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. W konsekwencji obowiązkiem organu nadzoru było dokonanie wnikliwej analizy planu obowiązującego w dacie wydania kwestionowanych decyzji i szczegółowe wyjaśnienie, czy rzeczywiście korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w tym planie. W dalszej kolejności odwołując się do wskazanych w Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] z 1948 r. funkcji organ nadzoru zważył, że przy ich analizie należy mieć na względzie stan faktyczny dotyczący przedmiotowej nieruchomości. Z treści zaś opinii znajdującej się w zasobie Biura Odbudowy [...] wynika, że na nieruchomości przy ul. [...] usytuowany był wówczas stary murowany budynek mieszkalny 3 kondygnacyjny, uszkodzony możliwy do odbudowy. Jednak z treści pisma dotychczasowego właściciela z dnia 30 listopada 1959 r. wynika, że zabudowania te przewidziane zostały do rozbiórki. Z kolei z treści uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] czerwca 1950 r. wynika, że teren nieruchomości został przydzielony Wydziałowi Terenów Zielonych w zarząd i użytkowanie. Zasadniczym natomiast celem, któremu służyć winna przedmiotowa nieruchomość była użyteczność publiczna. Wskazuje na to przede wszystkim konstrukcja funkcji zapisanej w planie, w której stanowi się o budynkach użyteczności publicznej oraz o placach publicznych, parkach, skwerach, ogrodach, które należy rozumieć jako infrastrukturę przestrzeni publicznej w sposób naturalny powiązaną z budownictwem, a także o koniecznych do właściwego funkcjonowania tego obszaru drogach mających w sposób oczywisty służyć wszystkim osobom korzystającym z budynków użyteczności publicznej oraz mieszkańcom budownictwa społecznego. Analiza tych zapisów wskazuje, że każda kolejna funkcja w sposób oczywisty, logiczny wypływa z funkcji poprzedniej. Powyższe potwierdza dodatkowo brak linii rozgraniczających terenu objętego przedmiotowym planem w podziale na poszczególne cele. Jedyna linia rozgraniczająca pokrywa się bowiem z linią zasięgu opracowania i jest szczególnym przypadkiem opracowania, gdzie cały obszar zawiera się w granicach jednej linii. W tym zakresie organ ustalił, że Archiwum Państwowe nie odnalazło w zewidencjonowanym zasobie archiwalnym dokumentacji umożliwiającej ustalenie ewentualnie istniejących linii rozgraniczających poszczególne cele zapisane w przedmiotowym planie. W ocenie Ministra odmowa przyznania własności czasowej nie nastąpiła jedynie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na bliżej nieokreśloną użyteczność publiczną, a ogólna funkcja "użyteczność publiczna" została skonkretyzowana w postanowieniach przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. Wskazywał przy tym, odwołując się do fragmentu uzasadnienia uchwały NSA z 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08, że "pojęcie użyteczności publicznej musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej". Przyznanie natomiast własności czasowej gruntu przedmiotowej nieruchomości i dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli naruszałoby, jego zdaniem, interesy jednej ze stron albo interesy dotychczasowych właścicieli, albo społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z terenu powyższej nieruchomości. Niemożliwa jest bowiem realizacja własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele publiczne. Powyższe w ocenie organu wskazuje, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej, a więc budownictwo użyteczności ogólnodostępnej wykluczało jednoczesne, swobodne korzystanie z niej przez dotychczasowych, prywatnych właścicieli. Odnosząc się z kolei do kolejnych części składowych planu podkreślał, że drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu i powinny mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy. Tym samym przyznanie byłym właścicielom własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Wskazał także, iż w aktach własnościowych brak dokumentu wskazującego na istnienie na ww. nieruchomości ogrodu, parku czy skweru. Zamiaru wykorzystania terenu przedmiotowej nieruchomości na takie cele nie wykazywali również przebywający na stałe poza W. dotychczasowi właściciele, którzy wystąpili do ówczesnych władz budowlanych jedynie o pozwolenie na dokonanie rozbiórki znajdującego się na posesji budynku oraz o odszkodowanie za przejęty grunt. Zgodnie zaś z konstrukcją zapisów planistycznych, zarówno drogi, parki, jak i ogrody winny być powiązane funkcjonalnie z mającym powstać na obszarze objętym ww. planem budownictwem społecznym i budownictwem o charakterze użyteczności publicznej. Także funkcja polegająca na realizacji budownictwa społecznego nie mogła być w ocenie Ministra zrealizowana przez dotychczasowych właścicieli. W piśmiennictwie i doktrynie ówczesnego okresu przyjmowano bowiem, że to gmina, Państwo lub inne instytucje publiczne odpowiedzialne były za zaspokajanie potrzeb bytowych mieszkańców miast, a także zobowiązane do realizacji zadań z zakresu budownictwa społecznego. Odwoływał się on przy do poglądu, wyrażonego w komentarzu Gustawa Szymkiewicza w opracowaniu "Prawo Budowlane i Zagospodarowanie Przestrzenne oraz Odbudowa" wydanym w 1947 r., do art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ww. dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109), gdzie autor ów podnosił, że pod tym pojęciem należałoby rozumieć budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie i Państwo), oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym np. spółdzielnie. Minister podkreślał jednocześnie, że działalność tych instytucji nastawiona była na użyteczność ogólną, powszechną, dostępną każdemu – nie zaś na użyteczność indywidualną, zarezerwowaną dla wybranych jednostek. Cechami tymi powinno więc charakteryzować się powołane w planie zagospodarowania przestrzennego, budownictwo społeczne. Stąd też w jego ocenie byli właściciele nie byli w stanie, jako osoby prywatne, zagospodarować terenu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z postanowieniami planu. Tym samym, skoro pojęcie "budownictwo społeczne" wymagało, wykładni to inne rozumienie tego pojęcia, a zwłaszcza nieuwzględniające ówczesnych realiów gospodarki planowej, nie może stanowić podstawy do oceny rażącego naruszenia prawa przez organy dekretowe, które z tego powodu odmówiły prawa własności czasowej. Konkludując Minister ocenił, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowaniu przestrzennego pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi uniemożliwiało dotychczasowym właścicielom korzystanie z tej nieruchomości. Istota własności czasowej sprowadzała się bowiem do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielom, co wynikało z obowiązującego wówczas prawa rzeczowego (art. 106 ustawy Prawo rzeczowe - Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). W konsekwencji właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób, co z istoty swej nie będzie możliwe, gdy nieruchomość jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na szeroko pojęte cele użyteczności publicznej. Na decyzję tę E. T. i I. S. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia w całości. W jej obszernych motywach kwestionowały prawidłowość tej decyzji, wskazując w szczególności na wątpliwości dotyczące obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. nr [...] i jego legalności. W tym kontekście podnosiły one zarzut rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, co wynikać miało z tego, ze plan ów nie zawierał linii rozgraniczających (czego wymagał pkt 3 art. 5 ust. 2 dekretu), nie wskazywał sposobu zabudowania (czego wymagał art. 5 ust. 2 pkt 4), nie zawiera także danych wymaganych przez pkt 5-8 art. 5 ust. 2 dekretu. Kwestionowały także samą poprawności oceny możliwości wykorzystywanie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z postanowieniami tego planu, jeśli uznać go za obowiązujący. Nie można bowiem ich zdaniem twierdzić, że teren był przeznaczony w planie wyłącznie pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej", podczas gdy faktycznie przewidywał on dla tego terenu więcej funkcji m.in. budownictwo społeczne. Zarzucały przy tym organowi, że w sposób nieuprawniony dzieli cele planu na "zasadnicze" (użyteczność publiczna) i nie zasadnicze (pozostałe funkcje opisane w planie), a także brak właściwej analizy tych ostatnich. Podnosiły także, iż Minister nie przyjmuje do wiadomości podstawowego sensu uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., od podjęcia której twierdzenie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się wyłącza możliwość przyznania prawa własności czasowej na podstawie art.7 ust. 2 dekretu, nie ma racji bytu. Ich zdaniem wywód organu o rzekomym braku możliwości realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji budownictwa społecznego razi również powierzchownością i brakiem obiektywizmu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 9 maja 2014 r. I SA/Wa 954/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzje jak też poprzedzająca ją decyzje Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. oceniając, że przy rozstrzyganiu sprawy doszło do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. Z oceną tą nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który w następstwie rozpoznania wywiedzionej od powyższego wyroku skargi kasacyjnej, wyrokiem z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2452/14 uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem sądu kasacyjnego ograniczając rozważania do konstrukcji prawnej zasady dwuinstancyjności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r. Uchylił się także od kontroli wykonania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oceny prawnej, która została zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2004 r. uchylającego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2003, a następnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2005r. Zwracał jednocześnie uwagę, że przy kontroli legalności decyzji uwzględnić należy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08, podkreślając jednocześnie, że nie jest dopuszczalna wykładnia formalistyczna zapisów planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości na budownictwo społeczne, co wywiedziono w uzasadnieniu tej uchwały. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2015 r. współużytkownik wieczysty działki nr [...] z obrębu [...] – D. SA w W., będący uczestnikiem niniejszego postępowania, wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie zwracał uwagę, iż w akcie notarialnym z [...] maja 2006 r., na mocy którego nabył prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, pochodzić z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], znajduje się zapis, iż nie jest ona objęta żadnymi roszczeniami i w jego ocenie postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją w istocie dotyczy działki sąsiedniej. Zwracał przy tym uwagę, że analogiczne stanowisko zajął pełnomocnik skarżących, podnosząc, że sąsiedzi nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie narusza przepisów prawa materialnego. Nie doszło przy jej podejmowaniu także do istotnych naruszeń procedury administracyjnej, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlegać musi oddaleniu. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę weryfikowanych przez Ministra orzeczeń stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Mocą tego dekretu wszelkie grunty na obszarze W. przeszły na własność gminy W. (art. 1 dekretu), a następnie, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Dekret ten stwarzał dotychczasowym właścicielom nieruchomości możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy. Wspomniany wniosek należało złożyć w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W. (art. 7 ust. 1 dekretu). Gmina zaś obowiązana była taki wniosek uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z planem zabudowania (art. 7 ust. 2 dekretu). W okolicznościach rozpoznawanej sprawie niesporne pozostaje terminowe złożenie wniosku o przyznanie prawa własności przez byłych właścicieli. Okoliczność ta nie budzi także wątpliwości Sądu. Wprawdzie sam wniosek się nie zachował, niemniej fakt jego złożenia potwierdza znajdujące się w aktach archiwalnych pokwitowanie wniesienia w dniu [...] kwietnia 1948 r. do kasy Zarządu Miejskiego w W. przez "Z. K." należnej z tego tytułu opłaty manipulacyjnej. Istota sporu sprowadza się natomiast do dwóch kwestii: legalności planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego [...] maja 1948 r. nr [...] i jego obowiązywania w dacie podejmowania decyzji dekretowych, oraz poprawności oceny dokonanej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zakresie zaistnienia przeszkody o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu uniemożliwiającej ustanowienie w roku 1950 prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] na rzecz jego przeddekretowych właścicieli, a w konsekwencji wykonania także zaleceń sądów zawartych w wyrokach sądów zapadłych na tle rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się do pierwszego z tych aspektów i zawartych w skardze sugestii, jakoby plan ów, jako niespełniający wymogów opisanych w dekrecie z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109) nie mógł być uznany za obowiązujący, wyjaśnić należy, iż plan ów uchwalony został w okresie obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. - w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. [...] (Dz.U. Nr 74, poz. 479). W konsekwencji to przepisy tych aktów były dla organów dekretowych i organu nadzoru przesądzające o tym jaki plan był obowiązujący dla terenu obejmującego sporną nieruchomość w dacie wydawania kontrolowanych orzeczeń. W okresie obowiązywania ww. ustawy zaś uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarze obejmującego W. należało do kompetencji Naczelnej Rady Odbudowy W. (art. 3 lit. a. ustawy) Plany zagospodarowania przestrzennego W., uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy W, uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim, o czym stanowił art. 9 tej ustawy. Z kolei § 8 rozporządzenia wykonawczego, mający zastosowanie do planów miejscowych na mocy odesłania zawartego w § 16 stanowił, że plan regionalny (a więc również miejscowy) uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. o uchwaleniu planu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaś poza sporem jest, że plan nr [...] został uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W., a obwieszenie Przewodniczącego Rady o jego uchwaleniu opublikowane zostało w Monitorze Polskim z dnia 12 czerwca 1948 r. Nr 54 pod poz. 308. Był on tym samym planem obowiązującym, w związku z czym organy władzy publicznej, w tym Prezydium Rady Narodowej W. oraz Ministerstwo Budownictwa rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej były bezwzględnie zobowiązane do jego stosowania. W konsekwencji powyższego prawidłowo organ nadzoru weryfikując legalność orzeczeń dekretowych, dokonywał tego w kontekście postanowień tego planu. Badanie natomiast legalności planu, w tym spełnienie wymogów jakie plan ów winien spełniać w świetle przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r., wykraczało poza granice sprawy rozstrzyganej przez Prezydium Rady Narodowej i Ministerstwo Budownictwa na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Organy te nie miały bowiem ku temu kompetencji. W związku z tym, dokonując oceny legalności orzeczeń dekretowych przezeń wydanych organ nadzoru także nie miał obowiązku weryfikowania legalności tegoż aktu. Czynienie zatem organowi zarzutu, że nie dokonywał on weryfikacji tego planu w kontekście przepisów dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw. Przechodząc natomiast do kwestii poprawności oceny legalności orzeczeń dekretowych odmawiających byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej, to zgodzić się należy z Ministrem, że każda z przewidzianej planem z 1948 r. funkcji o charakterze użyteczności publicznej, tj. pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi stanowiła przeszkodę uniemożliwiającą przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej. Wprawdzie samo przeznaczenie pod użyteczność publiczna jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r. I OPS/5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, dokonywać należy w oparciu o kryteria obiektywne. Niemniej ocena czy założone w planie przeznaczenie nieruchomości na określone cele, w tym cele użyteczności publicznej, umożliwia przyznanie byłemu właścicielowi własności czasowej uwzględniać musi realną możliwość wykorzystania przezeń grunt na te cele, przy złożeniu nieingerowania przez podmioty trzecie w przynależne mu do niego jako czasowemu właścicielowi prawa podmiotowe. Pamiętać bowiem należy, że instytucja własności czasowa w świetle przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.) ukształtowana została, jako szczególna forma prawa własności, a nie prawo na rzeczy cudzej (por. Jan Wasilkowski, Prawo rzeczowe w zarysie, Wyd. PWN Warszawa 1957 r. s.184). W konsekwencji z prawem tym związane były także atrybuty właściwe dla własności, a więc uprawnienie (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, czy rozporządzenie rzeczą. Oczywiście sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela czasowego mógł być określony w umowie (art. 103 zd. pierwsze Prawa rzeczowego), jednakże umowa taka nie mogła, analogicznie jak ma to miejsce obecnie w przypadku prawa użytkowania wieczystego, prowadzić do naruszać istoty tego prawa. Użyteczność publiczna jest natomiast – jak wskazywano w przywołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego - integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie ogólnej dostępności. Stąd w ocenie sądu przeznaczenie terenów pod budowę budynków i urządzeń użyteczności publicznej, placów publicznych, skwerów, ogrodów czy dróg i innych linii komunikacyjnych, wykluczało by funkcje te mogły być realizowane w ramach własności czasowej przez podmiot indywidulany. Nie sposób bowiem byłoby pogodzić uprawnienia właściciela czasowego z koniecznością zapewnienia ogólnej dostępności do obiektów, o których mowa w planie jeśli zlokalizowane miałby być na nieruchomości, na której przynależne mu prawo on wykonuje. Na ten aspekt właśnie wskazał Minister odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanych orzeczeń z 1950 r.. Orzeczenie o przyznaniu prawa własności czasowej do spornego gruntu nie mogłyby w jakikolwiek sposób ograniczać uprawnienia tegoż właściciel do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób, czy też w tym zakresie przynależne mu uprawnienia wyłączać. Stanowią one wszak element konieczny tego prawa rzeczowego. Brak z kolei prawnej możliwości pozbawienia właściciela czasowego powyższego uprawnienia powodował, że ewentualne przyznanie takiego prawa, nie byłoby zgodne z istotą założonej w planie ogólnodostępności obiektów zlokalizowanych na gruncie, a jednocześnie z ww. przyczyn wykluczałoby zapewnienie realizacji celu użyteczności publicznej, prowadząc w efekcie do możliwości faktycznego ograniczenia przez właściciela czasowego ogólnej dostępności do gruntu. Tym bardziej, że pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego nie prowadziłoby do powstania po stronie byłego właściciela jedynie uprawnienia do "korzystania z gruntu", jak by mogło się wydawać z pobieżnej wykładni, prowadzonej wyłącznie na gruncie dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu, lecz jak już wskazano, przyznania prawa rzeczowego ze wszystkiego tego konsekwencjami prawnymi (por. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r. I OSK 598/13 Lex nr 1598209) . Z tego względu każda z przywołanych wyżej funkcji przewidzianych planem z 1948.r. uprawniała organ dekretowy do podjęcia negatywnej dla byłego właściciela decyzji. Powyższe uwagi dotyczą także przeznaczenie nieruchomości pod "budownictwo społeczne". Tym bardziej, że jak trafnie zauważył Minister, to nie zdefiniowane w ustawodawstwie pojęcie ówczesna doktryna interpretowała jako budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności oraz przez gminę (ewentualnie Państwo). Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia również wykładnia językowa. Przymiotnik "społeczny" zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (publ. www.sjp.pwn.pl) oznacza wszak "odnoszący się do społeczeństwa lub jego części, wytworzony przez społeczeństwo i będący jego wspólną własnością, przeznaczony do obsługiwania społeczeństwa, pracujący bezinteresownie dla dobra jakiejś społeczności, dotyczący postaw lub działań większości członków społeczeństwa, zorganizowany przez jakąś społeczność samodzielnie, bez udziału państwa". Odnosi się on zatem do jakiejś zbiorowości, do ogółu – a nie jednostki. Budownictwo to w stanie prawnym obowiązującym w roku 1950 (kiedy wydawane były decyzje dekretowe) realizowane było, w odróżnieniu od budownictwa indywidualnego, przez Państwo, w tym przede wszystkim poprzez Dyrekcje Osiedli [...] utworzonych dekretem z 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz.U. Nr 24, poz. 166) lub inne podmioty o charakterze społecznym, a więc z wyłączeniem budownictwa indywidualnego. Nie można także tracić z pola widzenia okoliczności, iż dekret warszawski miał na celu umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy (art.1), a dostarczenie mieszkań w ramach publicznego budownictwa było podstawowym celem dekretu warszawskiego tj. odbudowy stolicy. Również rozdział takich mieszkań był przedmiotem szczegółowej regulacji publicznoprawnej. Trudno zresztą wyobrazić sobie ustanowienie w 1950 r. w trybie przepisów dekretu o prawie rzeczowym własności czasowej na rzecz osoby fizycznej, na którą nałożono by obowiązki, o których mowa w art. 105 tego dekretu zmuszające ją do realizacji fragmentu większego założenia planistycznego np. osiedla mieszkaniowego. Z tego względu także realizacja tej funkcji planistycznej stała na przeszkodzie możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego. Niezależnie od powyższego, oceniając legalność negatywnych orzeczeń dekretowych podjętych w odniesieniu do nieruchomości przy ul [...], nie powinno się zdaniem Sądu abstrahować także od faktycznych zamierzeń jakie na nieruchomości tej ówczesne władze zamierzały zrealizować, które - co istotne - z postanowieniami planu z 1948 r. były zbieżne. Z archiwalnej dokumentacji wynika zaś, że teren ten planowany był do przyłączenia do [...]. Wskazuje na to z jednej strony informacja podawana przez Prezydium Rady Narodowej w piśmie z 30 listopada 1950 r. (przekazującym do Ministerstwa budownictwa odwołanie od orzeczenia), gdzie wskazywano na przeznaczenie nieruchomości po zieleniec publiczny i przekazanie jej do użytkowania Wydziałowi Terenów Zielonych Prezydium (k. 9 akt archiwalnych), a z drugiej strony treść pisma byłego właściciela z 9 czerwca 1950 r., gdzie powołuje się on na informację o przyłączeniu nieruchomości do terenów [...] (k.6 ak archiwalnych). Takie zamierzenie faktyczne stało bez wątpienia w kolizji z możliwością dalszego wykorzystywania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w ramach własności czasowe. A skoro tak to podjętym w roku 1950 w obydwu instancjach orzeczeniom odmawiającym uwzględnienia wniosku dekretowego, nie sposób skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmawiając zatem stwierdzenia ich nieważności Minister nie naruszył prawa. Przy podejmowaniu decyzji nadzorczej organ dopełnił także obowiązków wynikających z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i zrealizował wytyczne Sądów zawarte w wyrokach wydanych na gruncie niniejszej sprawy, które sprowadzały się w istocie do oceny legalności kontrolowanych dekretowych przez pryzmat każdej z ujętych w planie z 1948 r. funkcji w aspekcie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Wbrew też temu co sugeruje skarżący, podjęte przez Ministra rozstrzygniecie nie stoi w opozycji do poglądu prawnego przyjętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. Co się zaś tyczy kwestii legitymacji podmiotów uznawanych przez organ za strony postępowania, w tym kwestii legitymacji D. SA w W., to wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, konsekwentnie przyjmuje się, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (ich spadkobiercy), ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości (tytułem przykładu można tu przywołać wyrok NSA z: 27 maja 2015 r. sygn. akt. I OSK 508/14 Lex nr 1773731). Nieruchomość której współużytkownikiem wieczystym jest D. SA (działka [...]) w jej części północnej niewielkim fragmentem pokrywa się, wedle znajdujących się w aktach dokumentów (w tym szkicu sporządzonego przez uprawnionego geodetę [...]) z dawną nieruchomością hipoteczną należąca do małżonków K. Stąd podmiot ten ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu i zasadnie do niego Minister swoje rozstrzygnięcie skierował. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.