I SA/Wa 1267/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Maria Tarnowska Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi G. S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r., nr [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] września 1950 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowym właścicielom – M.C. i W. J. S. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości przez byłych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu wynikającym z prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren ten przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowe społeczne. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2004 r. adw. M. M.- pełnomocnik następcy prawnego byłych właścicieli nieruchomości [...] położonej przy ul.[...] – G .S. S., wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1950 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) gmina zobligowana była uwzględnić wniosek byłych właścicieli o przyznanie własności czasowej jedynie wówczas, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy. W dacie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] września 1950 r. dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 4, uchwalonego w dniu 2 października 1948 r. (M.P. Nr A-74, poz. 652), którego wydruk został organowi udostępniony przez Archiwum W.. Zgodnie z powyższym planem obszar, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, wskazano jako: "Nr [...] – Tereny działek budowlanych przeznaczone na urządzenia wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego oraz na urządzenie wspólnego dojazdu do działek"; "Nr [...] – Tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej." W związku z powyższym wskazana w orzeczeniu z dnia [...] września 1950 r. przyczyna odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] , tj. przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe społeczne, nie stała w sprzeczności z założeniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego nr [...]. Organ wskazał również, że z akt własnościowych nieruchomości wynika, iż znajdujące się na gruncie przy ul. [...] wypalone budynki 1-piętrowy i 3-piętrowy oraz parterowe budynki warsztatowe zostały wyburzone, a teren nieruchomości został zabudowany budynkiem czterokondygnacyjnym. W związku z tym nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. wystąpiła adw. M. M. - pełnomocnik G. S. S. podnosząc, że organ błędnie odczytał legendę planu zagospodarowania przestrzennego nr [...], a w konsekwencji bezpodstawnie przyjął, iż w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r., dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość na planie ustalono, iż są to "tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej", podczas, gdy prawidłowe odczytanie planu oraz legendy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż są to "tereny przeznaczone pod budynki na cele mieszkalne (...)". Skoro zatem nieruchomość stanowiąca własność poprzedników prawnych wnioskodawcy była wykorzystywana przede wszystkim na cele mieszkalne, to dalsze korzystanie z niej w ten sposób było zgodne z prawidłowo odczytanym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia przewidywanej przez plan 4-piętrowej zabudowy nie ma przy tym znaczenia, bowiem organy mogły zobowiązać właścicieli do dobudowania pięter w celu uczynienia zadość postanowieniom planu, a ponadto, jak wynika z treści decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r., również po przejęciu nieruchomości została ona zabudowana w sposób niezgodny z planem, gdyż powstał na niej budynek aż 5-kondygnacyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu wskazano, że ponownie rozpatrując sprawę ustalono, iż istotnie przeznaczenie terenu przy ul. [...] częściowo określa pkt [...] legendy do planu o treści: "tereny przeznaczone pod budynki na cele mieszkaniowe. Zabudowania zwarte i grupowe. Wysokość budynków max. i min. 4 kondygnacje. Wzniesienie gzymsu ponad poziom chodnika max. 16,0 m. Maksymalny spadek dachu 1:4". Jednak i takie, zdaniem organu, przeznaczenie terenu nie dałoby się pogodzić ze sposobem korzystania z niego przez dotychczasowych właścicieli, ponieważ znajdowały się tam zabudowania, których nie przewidywał obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Akta własnościowe nieruchomości zawierają jej opis sporządzony w dniu [...] września 1950 r., w tym samym dniu sprawdzony w terenie, z którego wynika, że na nieruchomości w dacie wydania przez Prezydium orzeczenia nie istniał blok budowlany, a takie pojęcie oznacza budynek wielomieszkaniowy. Ponadto tekst planu wskazuje okresy i sposoby realizacji planu miejscowego, w którego pkt II stwierdzono: "Istniejące budynki lub części budynków niezgodne z niniejszym planem zagospodarowania przestrzennego i usytuowane 1) na terenach działek budowlanych przeznaczonych na urządzenia wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku budowlanego (oznaczenia pkt 19), 2) na terenach przeznaczonych do użytku publicznego na skwery, parki, ogrody, drogi dla pieszych itp. (oznaczenia pkt 23) – podlegają rozbiórce od dnia 1 stycznia 1956 r. (...)". W takim stanie faktycznym i prawnym żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] września 1950 r. nie mogło zostać uwzględnione. Na decyzję z dnia [...] maja 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. S. S. działając przez pełnomocnika - adw. M. M.. W uzasadnieniu skargi podniesiono argumenty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano ponadto, że zarówno ogólne jak i szczególne plany zagospodarowania przestrzennego mogły zawierać wyłącznie elementy enumeratywnie wymienione w przepisach art. 10 i 11 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. Prawo budowlane i zabudowanie osiedli, a zatem wszelkie ograniczenia takie jak zabudowa min. i max 4 kondygnacje, dotyczące kąta spadku dachu są nieważne, gdyż nie mają podstawy prawnej. Podniesiono również, że na przedmiotowej posesji znajdowały się m. in. budynki mieszkalne murowane i podpiwniczone, a zatem było to zgodne z planowaną zabudową budynkami mieszkalnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że orzekający w sprawie organ administracji nie ma uprawnień do dokonywania oceny legalności obowiązujących w dacie podjęcia kwestionowanego orzeczenia przepisów powołanych jako jego podstawa prawna, w tym ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Za nietrafny należy zatem uznać zarzut skargi dotyczący nieważności postanowień planu, które uniemożliwiły uwzględnienie wniosku dekretowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Zobowiązany jest więc do ustalenie wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku G. S. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1950 r., nr [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z uwagi na fakt, że korzystanie z nieruchomości przez byłych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że obowiązkiem organu - istotnym zarówno z punktu widzenia postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego - jest przesłanie całości dokumentacji zgromadzonej w sprawie i stanowiącej podstawę jej rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie do akt należało dołączyć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 4, uchwalony w dniu 2 października 1948 r., którego wydruk w kolorze, jak wynika z akt administracyjnych, został organowi udostępniony przez Archiwum W.. Tymczasem w aktach sprawy dokumentacja w tym zakresie jest niekompletna. Jedynym nawiązaniem do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są dwie strony nieczytelnej kserokopii części graficznej planu oraz jedna strona zatytułowana "Okresy i sposoby realizacji planu miejscowego". Nie jest możliwa w związku z tym ocena prawidłowości merytorycznych ustaleń organów administracji. Dalej wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 61 § 4 kpa organ administracji publicznej wszczynając postępowanie w sprawie ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami. Organ obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 kpa i zagwarantować mu udział w postępowaniu administracyjnym zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa. Sąd w niniejszej sprawie nie jest w stanie zweryfikować, czy osoby wskazane w rozdzielniku zaskarżonej decyzji, faktycznie są stronami tego postępowania. Organ winien na dowód uznania wymienionych osób za stronę załączyć do akt konkretne akty notarialne i konkretne decyzje administracyjne, na mocy których doszło do wykupu odrębnych własności lokalowych i ustanowienia na odpowiednich udziałach prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] . W aktach sprawy znajdują się jedynie decyzje i akty notarialne o wykupie 4 lokali, tj. nr 9 przez I. i H. N., nr 25 przez K. K., nr 31 przez R. i A. G. (na mocy aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...] sierpnia 1995 r., – Umowy o dział spadku i zniesienie współwłasności, właścicielką lokalu nr 31 stała się J. I. G.), nr 51 przez J. K. i F. H.. Ponadto z Zawiadomień Sądu Rejonowego dla W. , [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych, Sekcji Aktowej wynika, że lokal nr 28 nabył W. W. M., lokal nr 34 – E. i H. M. , natomiast lokal nr 36 – Z. K., jednakże w treści powyższych zawiadomień brak jest numeru i daty aktu notarialnego, będącego - jak należy sądzić podstawą nabycia prawa. Zwrócić jednak należy uwagę, że nazwiska osób wymienionych w powyższych dokumentach nie w pełni są tożsame z osobami wymienionymi w decyzji jako strony w niniejszym postępowaniu. Ponadto w odniesieniu do osób wymienionych w pkt 2-18, 20-21, 24-25, 27-36 i 39 rozdzielnika zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek dokumentów i danych, które wskazywałyby na jakiej podstawie organ uznał te osoby za uczestników postępowania. Zaakcentować wyraźnie trzeba, że Sąd nie przesądza w tym momencie o posiadaniu przez w/w osoby interesu prawnego w niniejszej sprawie, ale stwierdza, że kwestia ta nie został właściwie wykazana. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona uzupełnienia materiału dokumentacyjnego o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 4, uchwalony w dniu 2 października 1948 r. w kolorze wraz z jego częścią opisową (legendą) oraz o dokumentację świadczącą o tytule prawnym osób wymienionych rozdzielniku zaskarżonej decyzji do poszczególnych wykupionych lokali. Po zebraniu całości materiału i jego ocenie Kolegium ponownie rozpozna przedmiotowy wniosek, stosownie do wymogów przewidzianych dla trybu nadzorczego i orzeknie merytorycznie. W świetle powyższego uznać należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa... Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.