I SA/Wa 1267/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta K., decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia, że nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stała się z mocy prawa z dniem [...] maja 1997 r. własnością Z. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Komisja Regulacyjna [...] prowadząca postępowanie regulacyjne, zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789) - zwanej dalej "ustawą", z wniosku Z. o przeniesienie własności nieruchomości położonej w K. przy ul.[...], stanowiącej cmentarz żydowski, postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. zawiesiła postępowanie regulacyjne. Wspomniane wyżej postanowienie wydane zostało na wniosek Wojewody L. złożony, z uwagi na postanowienie Komisji Regulacyjnej z dnia [...] października 2009 r. zobowiązujące wnioskodawcę do wystąpienia do Wojewody L. w trybie art. 29 ustawy oraz na wniosek pełnomocnika Związku złożony na rozprawie przeprowadzonej przez Komisję Regulacyjną [...] w dniu [...] marca 2010 r. w celu umożliwienia przeprowadzenia regulacji zgodnie z art. 29 ustawy. Związek wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r., z powołaniem się na art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, zwrócił się do Wojewody L. o wydanie decyzji stwierdzającej przejście własności cmentarza na rzecz Związku. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, odmówił stwierdzenia przejścia własności cmentarza na rzecz Związku. W uzasadnieniu podniesiono, że Związek w swoim piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdził, iż nie jest w stanie wykazać władania cmentarzem w dniu wejścia w życie ustawy. Ponadto Wojewoda L. przywołał pismo Starosty K. z dnia [...] maja 2010 r., z którego wynika, że cmentarz w dniu [...] maja 1997 r. znajdował się w posiadaniu samoistnym Skarbu Państwa a jego użytkownikiem był Urząd Miejski w K. Prezydent Miasta K. w odwołaniu z dnia [...] maja 2013 r. zauważył, że wyżej wymienione pismo Starosty K. z dnia [...] maja 2013 r. zredagowane zostało na podstawie błędnego wydruku informacji archiwalnej z ewidencji gruntów. Cmentarz stanowiący wcześniej własność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej, to aktualnie teren byłego cmentarza żydowskiego, który nie był nigdy użytkowany przez Miasto K. Zdaniem Prezydenta Miasta K., cmentarzem włada Gmina Wyznaniowa Żydowska, co znajduje potwierdzenie w częstym zainteresowaniu przedstawicieli Gminy nieruchomością, jej ochroną i oczyszczeniem, a co najważniejsze losami pozostałości nagrobków. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że cmentarz nie stanowił w dniu wejścia w życie ustawy własności Skarbu Państwa. Nie stanowi też własności Skarbu Państwa obecnie. Powyższe organ ustalił na podstawie znajdującego się w aktach sprawy pisma Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2014 r. oraz stanowiącego załącznik do wspomnianego pisma wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] września 2014 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy nieruchomości lub ich części pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu gmin wyznaniowych żydowskich lub Związku stają się z mocy prawa ich własnością. Z dobrodziejstwa wzmiankowanego uwłaszczenia może skorzystać osoba prawna wymieniona w art. 29 ust. 1 ustawy, która władała w dniu wejścia w życie ustawy nieruchomością lub jej częścią jedynie w przypadku, gdy ta nieruchomość lub jej część w dniu wejścia ustawy w życie stanowiła i stanowi obecnie własność Skarbu Państwa. Obowiązuje bowiem generalna zasada, że nikt nie może przenieść na drugiego więcej praw, niż sam posiada. Przyjęcie w tej sprawie innego poglądu mogłoby doprowadzić do sytuacji, gdy oparte na art. 29 ust. 1 ustawy decyzje administracyjne dotyczyłyby nieruchomości będących własnością osób trzecich, co prowadziłoby w konsekwencji do naruszenia art. 2 i art. 21 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i do uwłaszczenia tych osób na rzecz gmin wyznaniowych żydowskich lub Związku. Ze względu na powyższe w rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia prawnego okoliczność ewentualnego władania cmentarzem przez Związek w dniu wejścia w życie ustawy. Miasto K. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ma on zastosowanie jedynie do nieruchomości, które w dniu wejścia w życie ustawy stanowiły i stanowią obecnie własność Skarbu Państwa; 2) naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego w odwołaniu. W skardze Miasto K. wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniosło, że stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji, iż art. 29 ustawy ma zastosowanie jedynie do nieruchomości, które w dniu wejścia w życie ustawy stanowiły i stanowią obecnie własność Skarbu Państwa jest nieprawidłowe. Przepis ten nadaje prawo własności, czyli uwłaszcza gminy żydowskie lub Związek Gmin na określonych nieruchomościach lub ich częściach. Jedyne kryterium uwłaszczenia to kryterium władania nieruchomościami lub ich częściami w dniu wejścia w życie ustawy. Własność Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości nie jest przesłanką uwłaszczenia wyartykułowaną w treści tego przepisu. Nie wynika też z innych przepisów tej ustawy, odnoszących się do tego trybu. Wymóg taki wprowadzony został w treści przepisu art. 30 ustawy, który wymaga, aby nieruchomość będąca przedmiotem postępowania została przejęta przez Skarb Państwa. Postępowanie określone w przepisie art. 30 ustawy jest odrębnym trybem, z odmiennymi przesłankami nabycia własności nieruchomości. Zarówno z wniosku Z., jak i z decyzji Wojewody L. oraz Ministra Administracji i Cyfryzacji jednoznacznie wynika, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepis art. 29 ustawy, a nie w trybie art. 30 ustawy. W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości prowadzone jest postępowanie w trybie art. 30 ustawy, ale toczy się ono przed Komisją Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich i jest obecnie zawieszone na mocy postanowienia z dnia [...] marca 2010 r. w celu umożliwienia przeprowadzenia regulacji, zgodnie z art. 29 ustawy. Zdaniem Skarżącego, nietrafny jest też argument użyty w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma zasada, że nikt nie może przenieść więcej praw, niż sam posiada. Uwłaszczenie określone w art. 29 ustawy następuje z mocy prawa i jest jedną z form pierwotnego nabycia. Procedura określona tym przepisem nie przewiduje przeniesienia własności w drodze czynności cywilnoprawnej. Dlatego zasada powyższa nie może mieć zastosowania tam, gdzie nabycie własności nastąpiło z mocy prawa, a decyzja administracyjna ma tylko stwierdzić nabycie własności. Wojewoda jest organem administracji właściwym do wydania decyzji, a nie reprezentantem Skarbu Państwa, który ma dokonać przeniesienia własności nieruchomości. Prezydent Miasta K. w odwołaniu wskazał dowody potwierdzające władanie przez Gminę Żydowską nieruchomością. Do odwołania został załączony archiwalny wypis z ewidencji gruntów i odbitka mapy wraz z rejestrem pomiarowym, jak również zawnioskowano o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wskazanych imiennie w odwołaniu. Minister Administracji i Cyfryzacji nie odniósł się do tych dowodów i nie przesłuchał świadków. Wobec tego nie nastąpiło wszechstronne i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wszystkich okoliczności sprawy do czego organ był zobowiązany na mocy przepisów Kpa. Uchybienie przepisom Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięte dowody miały wykazać władanie nieruchomością przez Gminę Żydowską w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu [...] maja 1997 r. czyli spełnienie przesłanki stwierdzenia nabycia własności nieruchomości w świetle przepisu art. 29 ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo organ podniósł, że na gruncie tożsamej regulacji, zawartej w przepisie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach o sygn.. akt I SA/Wa 664/06 i I SA/Wa 1301/09 przyjął, że pozytywne dla kościelnej osoby prawnej rozstrzygnięcie może mieć miejsce tylko w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Poza tym organ wskazał, że wobec braku tej przesłanki badanie kwestii władania przez Związek cmentarzem jest bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Sąd zauważa, że obowiązkiem organu odwoławczego jest wyjaśnienie i ocena, kto wnosi odwołanie oraz czy osoba ta jest legitymowana do bycia stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Jak bowiem wynika z treści art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Stroną zaś jest każdy (osoby fizyczne, osoby prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne nie posiadające osobowości prawnej) czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu (art. 28 i art. 29 Kpa). Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Warto przy tym podkreślić, że podstawą ustalenia i oceny, czy w konkretnej sprawie dany podmiot legitymuje się własnym interesem prawnym są przepisy prawa materialnego właściwe w danego rodzaju sprawach w zestawieniu z przepisami regulującymi status prawny danej osoby lub jednostki organizacyjnej. W wyroku z dnia 3 sierpnia 2000 r., sygn. akt I SA 565/99 (LEX nr 54198) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że organ, czyniąc ustalenia faktyczne i rozstrzygając sprawę w oparciu o konkretny przepis prawa, powinien mieć na uwadze cały system przepisów istniejących w ustawie, w oparciu o przepis której rozstrzyga sprawę. Interes prawny w rozumieniu art. 28 KPA lub obowiązek może wypływać nie tylko z konkretnego przepisu powołanego jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, ale i z przepisów regulujących prawa i obowiązki osób, których to prawa i obowiązki zderzają się z prawami i obowiązkami podmiotów, których uprawnienia wypływają z zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego. Na gruncie spraw dotyczących stwierdzania, w trybie art. 29 ustawy, przejścia własności nieruchomości lub ich części na rzecz Gmin Żydowskich lub Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w RP stroną tego postępowania jest wnioskodawca – właściwa Gmina Żydowska lub Związek Gmin. W sprawie tego rodzaju, która jest sprawą z zakresu nieruchomości, stronami postępowania są – co do zasady – wnioskodawca oraz osoby, którym przysługują określone prawa rzeczowe do nieruchomości objętej wnioskiem o uwłaszczenie. Tych bowiem osób mogą dotyczyć skutki uwłaszczenia dokonanego w trybie art. 29 ustawy. W niniejszej sprawie nie wiadomo natomiast na jakim przepisie prawa opiera swój interes prawny do bycia stroną tegoż postępowania Miasto K. reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby sporna nieruchomość była własnością Miasta K. lub znajdowała się w użytkowaniu wieczystym tej jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji nie ma dowodu na to, że działka nr [...], położona w K., znajduje się w gminnym zasobie nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) i że organem właściwym w rozumieniu art. 4 pkt 9 w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 25 ust. 1 tej ustawy, w sprawach gospodarki tą nieruchomością jest Prezydent Miasta K. i że ten organ jest właściwy do podejmowania czynności procesowych odnośnie tegoż gruntu w interesie Miasta K. (art. 11a tej ustawy). Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Administracji i Cyfryzacji w niniejszej sprawie tego rodzaju ustaleń w ogóle nie poczynił. Wobec powyższego Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ nie wyjaśniając opisanych wyżej okoliczności działał z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 28 Kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie powinien wpierw wyjaśnić i ocenić, czy Miasto K. bądź Prezydent Miasta K. mają legitymację do bycia stroną postępowania w sprawie o uwłaszczenie Z. nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], położona w K. W zależności od poczynionych ustaleń Minister Administracji i Cyfryzacji wyda stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).