I SA/Wa 1268/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Cezary Pryca asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...]orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawna ul.[...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu[...], uregulowanej w KW [...]. Z ustaleń organu nadzorczego wynika, że Naczelnik Miasta U. decyzją z dnia [...] maja 1976 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. z dnia [...] marca 1976 r., nr [...], na podstawie art. 1, 2, 3 ust. 2, art. 15 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul.[...] , opisanej w[...], oznaczonej nr hipotecznym [...], stanowiącej współwłasność M. S., T. S., B. S., Z. S., M. S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z decyzją nr [...] zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu wydaną w dniu [...] marca 1975 r. przez Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w P. nieruchomość wymieniona w niniejszej decyzji niezbędna była pod budowę pawilonu handlowego. B. S. pismem z dnia 12 października 1993 r. skierowanym do Urzędu Dzielnicy W. – [...] wniósł o zwrot gruntu niewykorzystanego na cel na jaki został wywłaszczony podnosząc, iż pas gruntu o pow. [...] m2 nie został zabudowany pawilonem handlowym. Pismem z dnia 18 kwietnia 1996 r. wniesionym do Urzędu Rejonowego w W. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami B. S. poinformował, że zmarli współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości: M., T. i M. S. W związku z tym wnioskodawca wskazał, jako strony postępowania na datę złożenia pisma: 1) B. S., 2) Z. S., 3) D. S., 4) D. S. – M., 5) Ł. S., 6) W. S., 7) A. S. – Z. 8) K. S. oraz podał adresy zamieszkania tych osób. Decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. odmówił zwrotu części nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w U. przy ul. [...] (dawnej [...]). W uzasadnieniu tejże decyzji organ podniósł, że wywłaszczony teren został wykorzystany w sposób określony w decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] maja 1976 r., nr [...] przez wybudowanie pawilonu handlowego, zgodnie z ważną decyzją nr [...] o ustaleniu miejsca realizacji inwestycji, z zachowaniem odpowiednich odległości od granic działek sąsiadujących. Zatem zrealizowanie inwestycji w sposób zgodnych z obowiązującymi ówcześnie i obecnie przepisami budowlanymi powoduje, iż brak jest przesłanek określonych w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości umożliwiających zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Pismem z dnia 26 listopada 2001 r., uzupełnionym pismem z dnia 14 stycznia 2002 r., B. S. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...]. Do pisma została dołączona kopia skróconego aktu zgonu B. S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu odwołania B. S., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność ustalenia, czy wnioskodawca jest spadkobiercą byłego właściciela spornej nieruchomości B. S. oraz ustalenia wszystkich stron postępowania. Na wezwanie organu B. S. nadesłał odpis postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2001 r., sygn. akt [...] [...] [...] stwierdzającego, że spadek po B. S. nabyli jego żona G. A. S., D. M. S., B. J. S. po 1/3 części każde z nich. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] , wobec braku podstaw do uznania, że decyzja ta jest obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Sporna nieruchomość została wywłaszczona pod budowę pawilonu handlowego zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] marca 1975 r. Stosownie do art. 69 ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W dacie wydania kwestionowanej decyzji zbędność nieruchomości oceniano w sensie faktycznym (wykorzystanie lub niewykorzystanie nieruchomości na cel uzasadniający wywłaszczenie) oraz rozumieniu prawnym (tj. jako powstanie stanu prawnego, w którego świetle dana nieruchomość nie mogła być użyta na cel zamierzony przez wnioskodawcę wywłaszczenia). W toku postępowania organ dokonał takiej oceny. Ustalił, że decyzja lokalizacyjna jest ważna, a na przedmiotowym terenie zrealizowano budynek pawilonu handlowego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B. S. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawca unieważnienia decyzji odmawiającej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości nie podniósł jakichkolwiek zarzutów, które wskazywałyby na jej wadliwość. Zostało ustalone, że cel wywłaszczenia spornej działki, jakim była budowa pawilonu handlowego został zrealizowany, a zatem przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi. Dodatkowo podniósł, że dla realizacji celu, jakim jest budowa określonego obiektu budowlanego, niezbędny jest nie tylko grunt zajęty bezpośrednio pod ten obiekt, lecz także grunt stanowiący bezpośrednie otoczenie, niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania tego obiektu. Tym samym nie można uznać, że skoro pomiędzy ścianą pawilonu handlowego, a granicą sąsiedniej działki pozostał stosownie do przepisów prawa budowlanego wąski niezabudowany pas gruntu, to w tej części nieruchomość miałaby stać się zbędna na cel wywłaszczenia. Zatem organ wojewódzki prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. S. wskazując, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż grunt należący do jego ojca nie jest wykorzystywany na cele społeczne, a na prywatny pawilon handlowy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż zostały podane w skardze. Prowadzone przez Ministra Infrastruktury i Wojewodę [...] postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji odmawiającej zwrotu następcom prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawna ul.[...]), oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] , uregulowanej w KW [...] , której współwłaścicielami byli M. S, T. S., B. S., Z. S., M. S.. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie z urzędu kręgu osób będących stronami tego postępowania. Postępowanie administracyjne zarówno prowadzone w trybie zwykłym jak i nadzoru nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Zatem w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej nieruchomości winni brać udział jej wszyscy współwłaściciele lub ich następcy prawni. Osoby te bowiem mają interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu odnoszącym się do rzeczy wspólnej. Jak wynika z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach administracyjnych, w toku prowadzonego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ administracji pismem z dnia 18 kwietnia 1996 r. wniesionym przez B. S. został poinformowany o śmierci byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości M. S., T. S.i M. S. Uzyskawszy powyższą informację Kierownik Urzędu Rejonowego w W. był obowiązany zawiesić postępowanie administracyjne, na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., do czasu ustalenia prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku po wymienionych zmarłych ich następców prawnych. Jednakże w aktach administracyjnych brak jest takowego dokumentu, co pozwala przyjąć, że Kierownik Urzędu Rejonowego w W. dał wiarę oświadczeniu B. S., który w piśmie z dnia 18 kwietnia 1996 r. jako strony postępowania wskazał: 1) B. S., 2) Z. S., 3) D. S., 4) D. S. – M., 5) Ł. S., 6) W. S., 7) A. S. – Z. 8) K.S. W następstwie powyższego Wojewoda [...] jako organ nadzoru orzekający w pierwszej instancji, jak i Minister Infrastruktury będąc organem odwoławczym prowadzili postępowania instancyjne bez ujawnienia następców prawnych zmarłych M. S., T. S. i M. S. Wojewoda [...] , będąc zobowiązany decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r., do ustalenia wszystkich stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, poprzestał jedynie na ustaleniu następców prawnych zmarłego B. S. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony – w rozumieniu art. 28 k.p.a – skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem takie skutki prawne przewiduje przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym koniecznym stało się uchylenie decyzji wydanych w trybie nadzorczym przez organy obu instancji, gdyż Sąd obowiązany jest uchylić decyzję dotkniętą kwalifikowaną wada prawną bez konieczności merytorycznego rozpoznawania sprawy. Z tych powodów Sąd, z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.