I SA/Wa 1270/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , , , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], stanowiący działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] o powierzchni [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowy grunt przejęty pod drogi publiczne. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji lub o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania jego skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w części orzekającej o wydzieleniu działek nr [...] jako przeznaczonych pod poszerzenie drogi gminnej, tj. ulicy [...]. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowe działki przejęte przez [...] decyzją podziałową z 2008 r. były przeznaczone pod docelowy układ komunikacyjny o charakterze lokalnym, czyli na poszerzenie ul. [...] i skrzyżowanie z ulicą [...]. Wyżej wymienione działki są przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na poszerzenie ul. [...], z tych względów, zdaniem skarżącego, Miasto powinno podjąć działania formalne zmierzające do uregulowania stanu prawnego części dróg gminnych oraz ustalić za nie odszkodowanie. Rozpatrując złożone odwołanie, organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], na wniosek właściciela, zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości W uzasadnieniu decyzji podziałowej organ wyjaśnił, że projektowany podział jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a projektowane działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową pod warunkiem zachowania min. 60% powierzchni biologicznej czynnej dla każdej z nowopowstałych działek poza układem komunikacyjnym. W decyzji podziałowej zaznaczono, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wydzielono działki nr [...] z przeznaczeniem pod drogi gminne (ul. [...]) z objętej podziałem nieruchomości, które przechodzą na własność [...] z dniem, w którym decyzja podziałowa stanie się ostateczna. Natomiast w myśl art. 98 ust. 3 tej ustawy za przedmiotowe działki przysługuje odszkodowanie. Jednakże Prezydent [...] pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. zawnioskował o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w części dotyczącej przyjętej podstawy prawnej decyzji w zakresie powołania art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozstrzygnięcia zawartego w treści uzasadnienia, z którego wynika, że wydzielone pod drogi gminne działki ewidencyjne nr [...] przeszły na własność m.st. Warszawy, zgodnie z art. 98 ust. 1, z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] orzekło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w części orzekającej o wydzieleniu przedmiotowych działek i przejęciu tych działek na własność [...], jako wydzielonych pod drogi gminne. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru zwrócił uwagę, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd o niedopuszczalności orzekania w decyzji podziałowej o przejęciu własności działek wydzielonych pod drogi w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie w dacie wydania decyzji podziałowej dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się zaś w doktrynie i orzecznictwie, że przebieg przyszłej drogi publicznej (również poszerzenie istniejącej drogi publicznej), o czym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami winien wynikać z planu miejscowego, a w jego braku - z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, bowiem przedmiotowe działki nie podlegały dalszym podziałom i obrotowi. Dla przedmiotowego terenu obowiązuje zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 2010 r. (uchwała Rady Miasta nr [...]), na podstawie którego można dokonać wydzielenia działek pod poszerzenie dróg publicznych zgodnie z tym planem. Decyzja ta została skutecznie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie kwestią dyskusyjną jest, w jakim trybie i kiedy powinno nastąpić nabycie na własność Miasta wydzielonych działek, użytkowanych od 12 lat, zdaniem skarżącego, jako poszerzenie drogi publicznej (gminnej). Wojewoda wyjaśnił, że o charakterze działek gruntów wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. W decyzji podziałowej nr [...] przedmiotowe działki przeznaczono pod poszerzenie dróg gminnych i zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przeszły one z mocy prawa na własność Miasta. W tym jednak zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji podziałowej. Zdaniem Wojewody decyzja organu nadzoru stała się ostateczna. W ocenie organu II instancji prowadzi to do wniosku, że wydzielone w wyniku podziału działki pod poszerzenie dróg gminnych nie przeszły z mocy prawa na własność Miasta. W związku z tym stan prawny nieruchomości nie zmienił się i nie są one związane z funkcjonowaniem ulicy jako drogi publicznej. Wojewoda [...] wyjaśnił, że podziela stanowisko organu nadzoru zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], stąd prawidłowo organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia innych przepisów w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie wyjaśniające i stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń, gdyż organ rozstrzygający w sposób zrozumiały i logiczny wyjaśnił przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzję. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że w jego ocenie prowadzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowanie mające na celu ocenę legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem organu II instancji postępowanie to niewątpliwie ma związek ze sprawą administracyjną dotyczącą ustalenia odszkodowania, jednakże rozstrzygnięcie Sądu nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania i nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył [...]. W uzasadnieniu skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy. Podkreślił, że Miasto wykonało poszerzenie drogi i z przejętej części nieruchomości korzystają mieszkańcy od 13 lat. Pomimo tak długiego okresu oczekiwania na wypłatę odszkodowania, odszkodowanie nie zostało mu wypłacone. Przejęte przez Miasto działki są urządzone faktycznie jako drogi gminne, znajduje się na nich droga tłuczniowa. Skarżący wie, że są plany poprowadzenia w tym miejscu mediów, które mają służyć wszystkim mieszkańcom. W ocenie skarżącego nie jest możliwe z powrotem faktyczne "oddanie" mu tych działek, ponieważ musiałby on się stać współwłaścicielem drogi gminnej i nie mógłby korzystać z nich jak właściciel. Skarżący podkreślił, że od wielu lat jest pozbawiony części swojej własności, z której korzystają wszyscy mieszkańcy jako drogi publicznej, a do tej pory nie dostał żadnego odszkodowania za działki przejęte i użytkowane jako drogi gminne. W tej sytuacji skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i nakazanie wypłaty odszkodowania za przejęte na poszerzenie ulic przez Miasto działki. Ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. W obu zaś wypadkach wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1899 ze zm.). Zgodnie z jego treścią działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (§ 1). Właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział (§ 2). Za działki gruntu, o których mowa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (§ 3). Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Prezydent [...] na wniosek skarżącego dokonał w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W podziale tym wydzielone zostały m.in. 2 działki o nr [...], jako przeznaczone pod poszerzenie drogi gminnej, tj. ulicy [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 31 grudnia 2008 r. i jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz nr [...], według stanu na dzień 30 sierpnia 2019 r., działki te zostały wydzielone z dotychczasowej księgi wieczystej i przeniesione do nowych, w których na podstawie powołanej wyżej decyzji podziałowej jako właściciel tych działek wpisało się Miasto [...]. Z informacji skarżącego oraz treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] (k-50 akt sądowych) wynika, że po przejęciu wydzielone działki zostały utwardzone i od ponad 12 lat faktycznie stanowią część dróg publicznych będących własnością Miasta. Odmawiając skarżącemu ustalenia i wypłaty odszkodowania, organy uznały, że na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na wniosek Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r., w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], w której organ nadzoru orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w części orzekającej o wydzieleniu przedmiotowych działek i przejęciu tych działek na własność [...], jako wydzielonych pod drogi gminne, brak jest podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania. Takie stanowisko organów uznać należy za błędne i dlatego decyzje organów obu instancji zostały uchylone jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu nadzoru, na którą powołują się organy w rozpatrywanej sprawie, na dzień wydania zaskarżonych decyzji organu I i II instancji była nieprawomocna, co potwierdza także jej treść (str. 6 decyzji ostatnie zdanie). Sądowi z urzędu zaś jest wiadome, że prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1829/20 tutejszy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w części orzekającej o wydzieleniu przedmiotowych działek. Wyrok ten nie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji akta administracyjne sprawy zostały przesłane do organu nadzoru, który po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w części orzekającej o wydzieleniu przedmiotowych działek i przejęciu tych działek na własność [...] (k-50 akt sądowych). Co prawda Sąd nie posiada informacji, czy decyzja ta stała się ostateczna, jednak nie zmienia to faktu, że na dzień orzekania przez Sąd w obiegu prawnym pozostawała ostateczna decyzji podziałowa Prezydenta z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], która zgodnie z treścią powołanego art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, w okolicznościach niniejszej sprawy, podstawę do żądania przez skarżącego odszkodowania za przedmiotowe działki przejęte na własność Miasta pod poszerzenie dróg gminnych. Brak było zatem podstaw prawnych do odmowy merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego, jak wadliwie orzekły organy obu instancji. W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji rozpozna merytorycznie wniosek skarżącego o przyznanie odszkodowania, mając także na uwadze, że jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 23 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1829/20, urządzenie drogi publicznej na określonym terenie skutkuje wyłączeniem go z obrotu prawnego, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. z 2021 r. Dz. U. poz. 1376 ze zm.). Powoduje to, że w stosunku do nieruchomości wykorzystanych na drogę publiczną nie ma obecnie możliwości odwrócenia skutków prawnych wynikających z wydanej przeszło 13 lat temu ostatecznej decyzji podziałowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2205/19). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.