I SA/Wa 1272/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu przy ul. [...] w [...] oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazało, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., sygn. akt [...] stwierdzające, że spadek po H. B. nabyli A. K., M. L., H. B., M. P. i J. B. Zmiana tego postanowienia nastąpiła postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po H. B. nabyli A. K., M. L., H. B. Kolegium zauważyło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty kwestionowanej decyzji, a wówczas krąg spadkobierców określony był w postanowieniu z dnia [...] czerwca 1986 r. Późniejsza zmiana postanowienia nie oznacza, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. K. Skarżąca zarzuciła, że decyzja Prezydenta [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. przez wydanie jej w stosunku do osoby, która nie była stroną postępowania. Zdaniem skarżącej, wynika to ze zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Ponadto skarżąca podniosła, że istnieje podstawa do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta [...] z naruszeniem prawa, ze względu na zaistnienie przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Po wydaniu decyzji wyszły bowiem na jaw okoliczności, które istniały w momencie wydawania decyzji, a były nieznane organowi, tj. fakt, że J. B. nie był następcą prawnym H. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Stanowisko, zgodnie z którym zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu, jest utrwalone w orzecznictwie. Kolegium wskazało, że w chwili wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] w obrocie prawnym pozostawało postanowienie spadkowe z 1986 r. Postanowienie to, zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., wiązało organy administracji. W konsekwencji nie można uznać, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną. Osoba ta legitymowała się bowiem prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Organy administracji nie gromadzą w postępowaniu nieważnościowym odrębnych dowodów, lecz w zasadzie, opierają się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wiąże się to z faktem, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Wady muszą tkwić w samej decyzji. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Oznacza to, że źródłem wadliwości pozostają jedynie merytoryczne treści. Z powyższych względów organ nadzoru uznał, że zmiana postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, która nastąpiła po wydaniu decyzji, nie może mieć wpływu na ocenę przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium dodało, że postanowienie z 1986 r. nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną, lecz zmienione. Nie można zatem uznać, aby w dacie wydania kwestionowanej decyzji postanowienie to nie obowiązywało, ani że miało inną treść. Pełnomocnik skarżącej błędnie zdaniem Kolegium powołuje się w postępowaniu nadzorczym na przesłankę wznowienia postępowania. Oba tryby wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej wprowadzają wyjątki od zasady trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.), a w konsekwencji przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji oraz o wznowieniu postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W żadnym wypadku przesłanki wznowienia nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Tym bardziej, że jak już wyżej wskazano, wady z art. 156 k.p.a. tkwią w samej decyzji i mają charakter materialnoprawny, natomiast przesłanki wznowienia odnoszą się do postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. K. zarzucając jej naruszenie przepisu prawa stanowiącego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż J. B. był stroną postępowania podczas, gdy nie posiadał interesu prawnego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że decyzja Prezydenta [...] została wydana w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., sygn. [...] stwierdzające, że spadek po zmarłym w dniu [...] grudnia 1979 r. H. B. nabyli na mocy testamentu własnoręcznego z dnia [...] lutego 1978 r. A. K., M. L, H. B., M. P. i J. B. po 1/5 części spadku każde z nich. Wskazane zaś postanowienie, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...], zostało zmienione w ten sposób, iż stwierdzono że spadek po H. B. na podstawie ustawy nabyły dzieci: A. K., M. L. i H. B. 1/3 części spadku każde z nich. Przyczyną jaka legła u podstaw zmiany wskazanego powyżej postanowienia był fakt sfałszowania testamentu, w oparciu o który wydano poprzednie postanowienie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z kolei zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest rozumiane jako prawo do konkretnego postępowania oraz musi mieć charakter osobisty, aktualny, konkretny i obiektywny, co pozwala na przyznanie przymiotu strony w danej sprawie. Interes prawny określony w art. 28 k.p.a., to interes wynikający z prawa i chroniony przez prawo. Samo bowiem uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej nie czyni z niej strony postępowania. Skarżąca wskazała, że decyzja Prezydenta [...], mocą której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] na rzecz J. B. obarczona jest wadą, gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania - nie posiadającą interesu prawnego. Jak wynika bowiem z akt sprawy J. B. już w chwili wydawania przedmiotowej decyzji miał świadomość, że testament na podstawie którego stał się spadkobiercą H. B., a w oparciu o który wydano kwestionowaną decyzję został z jego inicjatywy w tym zakresie sfałszowany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2015r. sygn. akt I SA/Wa 2864/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2493/15 powyższy wyrok uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie uznając, że w niniejszej sprawie doszło do nieważności postępowania przed Sądem I instancji z uwagi na fakt pominięcia okoliczności, że już po wniesieniu skargi uczestnik postępowania J. B. utracił zdolność sądową i nie zostali wskazani następcy prawni zmarłej strony. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie odnosił się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę niniejszą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że po uchyleniu poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny ustalony został następca prawny uczestnika postępowania J. B. i postępowanie sądowe toczyło się z jego udziałem. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...] zmieniło postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., sygn. akt [...] poprzez stwierdzenie, że spadek po H. B. (przeddekretowym właścicielu nieruchomości przy ul. [...], dawny nr hip. [...]) nabyli na podstawie ustawy: A. K., M. L. i H. B., każde po 1/3 części spadku. Status spadkobiercy testamentowego po H. B. utracili zatem M. P. i J. B., którym przypadało po 1/5 części spadku. Sąd w obecnym składzie w całości podziela stanowisko przedstawione przez WSA w Warszawie w poprzednim wyroku z dnia 9 marca 2015r. sygn. akt I SA/Wa 2864/14, że dokonana przez sąd spadku zmiana postanowienia spadkowego skutkuje tym, że M. P. i J. B. nie nabyli z mocy prawa spadku z chwilą jego otwarcia, tj. chwilą śmierci H. B. ([...] lutego 1979 r.). Przy ocenie wpływu zmiany postanowienia spadkowego na legalność decyzji, która (zmiana) miała miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji nie można bowiem pominąć tego, że zgodnie z art. 1025 § 1 Kodeksu cywilnego, sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Orzeczenie sądu spadku ma zatem charakter deklaratywny. Taki sam charakter ma postanowienie zmieniające postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, wydane na podstawie art. 679 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Prawomocne postanowienie zmieniające postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma bowiem także charakter orzeczenia stwierdzającego nabycie spadku (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1968 r., sygn. akt II CR 102/68, OSNC 1968/10/176). Organ nadzoru pominął to, że natura postanowienia zmieniającego z dnia [...] września 2012 r., sygn. akt [...] jest taka, że mimo, iż orzeczenie to zostało wydane po wydaniu kwestionowanej decyzji, to wywiera ono skutki z mocą wsteczną (ex tunc), sięgające do chwili śmierci H B., a wobec tego istniejące także w dacie wydania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...]. Skoro Prezydent [...] ww. decyzją przyznał J. B., w udziale 2/5 części, prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 (stanowiącego część nieruchomości dawny nr hip. [...]), to decyzja ta w dacie jej wydania, była obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W decyzji tej przyznano bowiem J. B. prawo materialne, mimo, że nie nabył on nigdy spadku po zmarłym w 1979 r. H. B. J. B. w dacie wydawania kwestionowanej decyzji nie był spadkobiercą H. B. Z akt sprawy nie wynika też, aby J. B. był następcą prawnym H. B. pod tytułem szczególnym. Rozstrzygnięcie o prawie J. B. jako osoby nie będącej stroną nie jest wadą dotyczącą samego postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Kolegium pominęło to, że kwalifikowana wada w postaci przyznania J. B. prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym 2/5 części spadku tkwi w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., ponieważ zawarta jest w osnowie (rozstrzygnięciu) tej decyzji. Wada ta ma także istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej tą decyzją, ponieważ zmienia, w stosunku do rzeczywistego stanu rzeczy, krąg beneficjentów prawa użytkowania wieczystego i wielkość przypadających im udziałów w tym prawie. W związku z powyższym należy uznać, że kwestionowana decyzja została skierowana do osoby nie będącej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., stroną postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem H. B. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Z przepisu art. 7 ust. 1 dekretu wynika bowiem, że w przypadku śmierci przeddekretowego właściciela nieruchomości będącego osobą fizyczną interes prawny w realizacji roszczeń dekretowych mają wyłącznie prawni następcy właściciela, którymi w niniejszej sprawie, już w dacie wydawania kwestionowanej decyzji byli: A. K., M. L., H. B. każde w udziale po 1/3 części spadku. W tej sytuacji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], błędnie oceniając skutki prawomocnego postanowienia zmieniającego postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku w aspekcie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wydało zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] z naruszeniem tego przepisu, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ nadzoru wyjaśni i oceni, czy występują przeszkody wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] r. Kolegium weźmie także pod uwagę to, że decyzja z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] r. była sprostowana postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] września 2010 r., Rep. A Nr [...], o czym organ nie wspomina w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie nadzorczej. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.