I SA/Wa 1273/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. P. i I. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] stwierdzającej, że decyzja Naczelnika W. z dnia [...] października 1975 r., nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej "[...]" dz. nr [...], położonej w W. przy ul. [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w części ustalającej odszkodowanie stwierdzającej jej nieważność, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika W. z dnia [...] października 1975 r. w całości. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następująco stan faktyczny: Naczelnik W. decyzją z dnia [...] października 1975 r. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej "[...]" dz. nr [...], położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej własność S. D., ustalając jednocześnie odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia na rzecz poprzedniego właściciela. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wystąpiły M. P. i I. D., zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nałożenie obowiązków i praw na osobę zmarłą oraz naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. stwierdził, że decyzja Naczelnika W. z dnia [...] października 1975 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w części ustalającej odszkodowanie stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] października 1975 r. nie żył S. D. – właściciel nieruchomości, decyzja była więc niewykonalna już w dniu jej wydania i niewykonalność miała charakter trwały. Wojewoda [...] zaznaczył ponadto, że ustalenie odszkodowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej nie brał udziału biegły. Organ uznał jednocześnie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, gdyż nieruchomość została przekazana w użytkowanie [...] S.A., o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów. Odwołanie od powyższej decyzji wniosły M. P. i I. D. podnosząc, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i wpisu w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie nie zostało ujawnione prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. i brak jest podstaw do przyjęcia, że wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. i stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] października 1975 r. w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenia nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej "[...]" dz. nr [...], położonej w W. przy ul. [...] dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Minister Infrastruktury przytoczył treść szeregu przepisów powołanej ustawy określających zasady i przebieg postępowania wywłaszczeniowo – odszkodowawczego i zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, zaś z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpiło Przedsiębiorstwo [...]. Nieruchomość wywłaszczona została w celu budowy odtworzeniowej obiektów administracyjno – magazynowych z zapleczem warsztatowo – pomocniczym i mieściła się w granicach lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r. wydanej przez Urząd Miasta W. Minister Infrastruktury wskazał, że z akt sprawy wynika, iż ubiegający się o wywłaszczenie nie wystąpił z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, gdyż nie można było ustalić miejsca zamieszkania właściciela przedmiotowej nieruchomości. Organ zaznaczył, że wniosek z dnia 7 czerwca 1975 r. o przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nie spełniał wszystkich wymogów określonych w art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., bowiem nie wskazano m.in. dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości, środków lub kredytów przewidzianych na zapłatę odszkodowania, nie został załączony dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości. Ponadto, jako właściciela nieruchomości wskazano S. D., który jak wynika z tytułu wykonawczego Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] października 1948 r. zmarł w dniu 7 listopada 1947 r. Minister Infrastruktury podkreślił, że zawiadomieniem z dnia 3 października 1975 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego powiadomiony został wnioskodawca, tj. [...], Państwowe Biuro Notarialne oraz Urząd Dzielnicowy Biuro Ogólno–Organizacyjne. Wobec zaś nieustalenia adresu zamieszkania właściciela nieruchomości, zawiadomienie pozostawiono w aktach sprawy. Strony zostały ponadto powiadomione o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, którą wyznaczono na dzień 20 października 1975 r. Organ zaznaczył, że w czasie rozprawy wywłaszczeniowej stwierdzono, iż właściciel nieruchomości jest nieznany z miejsca pobytu wobec czego nie mogło dojść do zawarcia dobrowolnej umowy w trybie art. 6 ustawy. Stwierdzono ponadto, że działka jest niezamieszkana i niezagospodarowana. Minister Infrastruktury wskazał jednocześnie, że z orzeczenia z dnia [...] października 1975 r. wynika, iż odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość przyznane zostało na rzecz S. D., który zmarł w dniu 7 listopada 1947 r. Osoba nieżyjąca nie jest podmiotem prawa ani w rozumieniu prawa cywilnego, ani w rozumieniu prawa administracyjnego. Skoro więc nie przysługują jej żadne prawa, to nie może ona być ich pozbawiona. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX nr 82653). Organ podkreślił ponadto, że z akt sprawy wynika, iż w rozprawie wywłaszczeniowej nie brał udziału biegły, a Naczelnik W. ustalił odszkodowanie na podstawie elaboratu i aneksu opracowanego przez biegłego Prezydium Rady Narodowej W. W świetle powyższego Minister Infrastruktury uznał, że całe postępowanie wywłaszczeniowe było przeprowadzone wadliwie, z naruszeniem przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i dlatego zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia czy w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne organ wskazał, że z dokumentów geodezyjnych wynika, iż wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działkę nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa [...] i część działki nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa. Wskazane przedsiębiorstwo nabyło użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...]. Jak wynika z odpisu KW nr [...], w której wpisana jest działka nr [...], użytkowanie wieczyste nie zostało w niej ujawnione. W tej sytuacji, wobec braku prawem przewidzianych form przejęcia nieruchomości, tj. braku aktu notarialnego i wpisu w księdze wieczystej, organ stwierdził, że nie nastąpiło takie przekształcenie lub przeniesienie na podmiot trzeci własności wywłaszczonej nieruchomości, którego to skutku organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 138 i 144 ustawy prawo upadłościowe i naprawcze, art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 77 § 1 kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 138 i art. 144 prawa upadłościowego i naprawczego, bowiem w prowadzonym postępowaniu administracyjnym pominięty został Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. z siedzibą w W. Skarżący zaznaczył, że nieruchomość, której dotyczy zaskarżona decyzja, będąca w użytkowaniu [...] S.A., wchodzi w skład masy upadłości, a zatem powinna być ona skierowana tylko i wyłącznie do Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. z siedzibą w W.. Niezapewnienie udziału w toczącym się postępowaniu stanowi zaś naruszenie art. 10 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącego [...] S.A. jest następca prawnym Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w W. i przysługuje mu prawo do spornej nieruchomości. Skarżący zarzucił, że sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 7 kpa i art. 77 kpa są twierdzenia organu, iż skoro użytkowanie wieczyste nie zostało ujawnione w księdze wieczystej to go nie ma. Rejestrem, w którym uwidoczniono prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] S.A. jest ewidencja gruntów. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana ponadto została z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. Organ nie odniósł się bowiem do faktu zaginięcia akt księgi wieczystej oraz do dowodu w postaci wypisu z rejestru gruntów. Nie wziął ponadto pod uwagę, że zgodnie z przepisami prawa możliwe jest nabycie użytkowania wieczystego nie tylko w drodze umowy. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. z siedzibą w W. nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a zatem nie mógł być stroną niniejszego postępowania i nie przysługuje mu prawo złożenia skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga podlega oddaleniu, wniesiona bowiem została przez podmiot, który w ocenie Sądu nie ma w sprawie interesu prawnego. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 50 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi do sądu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku powoduje zaś oddalenie skargi w wyroku. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego. Interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty jest więc na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (art. 28 kpa). O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny decyduje przepis prawa. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa. Taka sytuacja ma miejsce wtedy, gdy dany podmiot, jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skierowania żądania stosownych czynności do organu administracji. W takim wypadku podmiotowi temu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. z siedzibą w W. nie ma legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], mocą której uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja Naczelnika W. z dnia [...] października 1975 r., nr [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej "[...], położonej w W. przy ul. [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, natomiast w części ustalającej odszkodowanie stwierdzającą jej nieważność i stwierdzono nieważność decyzji Naczelnika W. z dnia [...] października 1975 r. w całości. Podmiot ten nie posiada bowiem przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Zaznaczyć trzeba, że w sprawach dotyczących weryfikacji w trybie nadzoru orzeczeń wywłaszczeniowych, a więc aktów administracyjnych rozstrzygających o prawach rzeczowych, interes prawny mają osoby, którym do nieruchomości, czy też do jej części przysługuje obecnie prawo rzeczowe oraz osoby, które były stronami postępowania wywłaszczeniowego albo ich spadkobiercy. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, że strona skarżąca posiada tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją. Innymi słowy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego, że prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości wchodzi w skład masy upadłości spółki [...] S.A. z siedzibą w W. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na wniosek Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w W. z dnia 7 czerwca 1975 r. Decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., nr [...] stwierdzono nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez wskazane przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Przedsiębiorstwo to zostało zlikwidowane zarządzeniem Ministra Przemysłu z dnia 17 stycznia 1991 r., nr 15/Org/91 w celu jego prywatyzacji na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.). Z analizy akt administracyjnych sprawy nie wynika jednakże, że spółka [...] S.A. jest następcą prawnym powyższego przedsiębiorstwa, że przejęła ona prawo do objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości, a tym samym, że strona skarżąca posiada do tej nieruchomości tytuł prawnorzeczowy. W ocenie Sądu interesu prawnego Syndyka Masy Upadłości [...] S.A. z siedzibą w W. nie można wywieść z aktu notarialnego z dnia 18 października 1991 r. Rep. A nr [...], na mocy którego oddano Przedsiębiorstwu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. do odpłatnego korzystania mienie Skarbu Państwa. Zawarcie powyższej umowy nie było jednoznaczne z nabyciem prawa użytkowania wieczystego. Umowa ta zawarta została na czas określony do dnia 30 czerwca 2001 r. (§ 5) i przewidywała ona jedynie, że Skarb Państwa przeniesie na wskazane przedsiębiorstwo, po zapłaceniu ostatniej raty łącznej należności za korzystanie z przedmiotu umowy, własność przedmiotu umowy i związane z nim prawo użytkowania wieczystego (§ 16). Stosowna umowa – co nie ulega wątpliwości - nie została jednakże zawarta. Dokumentem potwierdzającym posiadanie przez stronę skarżącą tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości nie jest również znajdujący się w aktach sprawy wypis z ewidencji gruntów nadesłany przy piśmie Urzędu Miasta W. z dnia 16 listopada 2007 r., w którym jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości (oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...]) wpisany jest Skarb Państwa, zaś jako użytkownik wieczysty figuruje Przedsiębiorstwo [...] w W. (działka nr [...]). Zauważyć ponadto trzeba, że z odpisu księgi wieczystej nr [...] jednoznacznie wynika, że właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. W księdze tej nie zostało natomiast ujawnione prawo użytkowania wieczystego strony skarżącej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., Syndyk Masy Upadłości [...] S.A. z siedzibą w W., nie posiada interesu prawnego dającego mu legitymację procesową strony. Przy czym nadmienić trzeba, że samo doręczenie danemu podmiotowi wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie powoduje, że podmiot ten staje się stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Jak wskazano, o tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ani dopuszczenie go przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Skoro zatem skarżący nie ma w przedmiotowym postępowaniu interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, wniesiona skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.