I SA/Wa 1273/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego B. A. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmawiającą przyznania P. P. zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie całości kosztów leczenia/rehabilitacji w grudniu 2010 r. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent W. odmówił przyznania P. P. zasiłku celowego na pokrycie całości kosztów leczenia/rehabilitacji w grudniu 2010 r. i wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 15 grudnia 2010 r. ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 444 zł z uwagi na posiadane orzeczenie o [...] stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania ustalono, że w okresie od lipca do grudnia 2010 r. skarżącej przyznano pomoc finansową w formie zasiłków celowych w łącznej kwocie [...] zł przeznaczonej na: zakup żywności, dofinansowanie do zakupu leków, zamka do drzwi, materaca, karty telefonicznej, obuwia zimowego i kurtki zimowej, kosztów leczenia i rehabilitacji oraz opłacenia zadłużenia w opłatach za energię elektryczną. Ponadto w listopadzie przyznano zasiłek celowy w wysokości [...] zł na opłacenie turnusu rehabilitacyjnego. Organ podał, że w toku postępowania wnioskodawczyni, pomimo stosownych wezwań, nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego uzasadniającego konieczność długotrwałego leczenia/rehabilitacji poza świadczeniami finansowanymi ze środków NFZ oraz braku możliwości zapewnienia tych świadczeń w ramach NFZ. W związku z powyższym, zdaniem organu, P. P. nie wykazała, że leczenie w ramach NFZ jest dla niej niewystarczające, a podjęcie leczenia poza funduszem jest w jej przypadku niezbędną potrzebą życiową. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymało decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na treść art. 2 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej "U.p.s."), że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej, czy pożądanej. Decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, co oznacza, że przyznanie takiego świadczenia nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji. Nie każdy zatem potrzebujący i w każdym czasie może uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji granic uznania administracyjnego nie przekroczył, bowiem wnioskodawczyni otrzymuje stałe, bardzo wysokie wsparcie finansowe, na co sama wskazała w odwołaniu. Ponadto zdaniem organu świadczenia medyczne, w tym rehabilitacja, przysługujące chorym niepełnosprawnym w ramach świadczeń z NFZ z całą pewnością umożliwiają życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Oczekiwanie, że ze świadczeń pomocy społecznej opłacane będą dodatkowe, świadczone poza NFZ, nawet zalecane masaże, czy inne zajęcia, świadczą o nadmiernych żądaniach i oczekiwaniach skarżącej. Ponadto w grudniu 2010 r. P. P. domagała się przyznania zasiłków na łączną kwotę [...] zł. Rozpatrując ww. wnioski organ przyznał zasiłki celowe na zakup: żywności – [...] zł, leków – [...] zł, odzieży i obuwia – [...] zł. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi wyraziła swoje niezadowolenie z działalności Ośrodka Pomocy Społecznej [...] W. i wskazała, że przy rozpoznawaniu wniosku organy pominęły indywidualną sytuację zdrowotną skarżącej, jako osoby niepełnosprawnej ([...]-letnia choroba), z [...] i [...]. Nie wzięto też pod uwagę długoletniego ubóstwa skarżącej, niemożności podjęcia pracy, pomimo wysiłków podejmowanych w celu jej znalezienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 39 U.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji (decyzja uznaniowa) wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może być przyznany". Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności, a organ związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 kpa - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Doprecyzowaniem tej zasady jest przepis art. 2 ust. 1 U.p.s., zgodnie z którymi pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 U.p.s. stanowiący, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zabezpieczeniem realizacji wyżej opisanych zasad jest szereg przepisów o postępowaniu dowodowym, spośród których zasadnicze znaczenie mają art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, ustanawiające dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że rzeczą organu orzekającego w drugiej instancji było sprawdzenie, czy faktycznie organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, ażeby przyznać skarżącej zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia/rehabilitacji w grudniu 2010 r. Możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji. Organ prowadzący postępowanie ma bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa). Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinna spełniać P. P. ażeby otrzymać świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania. Inaczej rzecz ujmując organy powinny wykazać jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji oraz ile osób taką pomoc i w jakiej wysokości otrzymało. W niniejszej sprawie organy skoncentrowały się jedynie na wysokości świadczeń uprzednio przyznanych skarżącej oraz na kwestii, czy leczenie/rehabilitacja, o pokrycie kosztów których wystąpiła P. P., stanowi w jej przypadku niezbędną potrzebę życiową. Jak już wskazano wyżej uznaniowy charakter decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego jak i wysokości tego zasiłku nie może oznaczać swobody organu orzekającego. Organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza on możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Przepis art. 107 kpa nakłada ponadto na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji nie spełniają tych wymogów. Uchybienie tym rygorom uniemożliwia sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia pod kątem przekroczenia dopuszczalnych granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wymienione braki w wyjaśnieniu sprawy wskazują, że jej rozstrzygnięcie nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 kpa, zaś uchybienie tym przepisom pozostaje w związku z treścią zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, co skutkowało ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 250 ustawy.