I SA/Wa 1273/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy T. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. E. L. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Nr [.,..] z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą M. S. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 maja 2016 roku, zaskarżoną decyzją Wójta Gminy T. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, odmówiono E. L. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą M. S. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ stwierdził, że wniosek nie może być pozytywnie rozpatrzony bowiem nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art.17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ ustalił, że siostra wnioskodawczyni jest osobą schorowaną, posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostaje w związku małżeńskim z J. S., który został uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym oraz posiada stwierdzoną okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji do listopada 2016 roku. Natomiast ojciec M. S. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W odwołaniu od ww. decyzji E. L. wskazywała, że nie zgadza się z decyzją i wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak uzasadniała ojciec jest w podeszłym wieku i sam wymaga opieki ze względu na zawroty głowy i chorobę serca. Wnosiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, że zgodnie z art.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", świadczeniami rodzinnymi są między innymi: - zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, - świadczenie opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Forma pomocy, której dotyczy zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego lecz przysługuje w sytuacji dokładnie określonej w przepisach prawa. Stosownie do art. art. 17 ust.1 ustaw, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodzina zastępczą spokrewniona w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, -jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1 a ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdy spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych, pod warunkiem, że nie występuje chociażby jedna negatywna przesłanka z art. 17 ust. 1 a ustawy. Z przepisu art. 17 ust. 1 a pkt 1 ustawy wynika natomiast jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny pod warunkiem, że rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła E. L., która należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Stosownie bowiem do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy - osobami obciążonymi obowiązkiem alimentacyjnym są krewni w linii prostej oraz rodzeństwo. Sprawuje ona opiekę nad siostrą M. S., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] kwietnia 2001 roku została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. M. S. pozostaje w związku małżeńskim z J. S., który orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 2013 roku został uznany za trwale, całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym oraz stwierdzono okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji do listopada 2016 roku. Ponadto, organ ustalił, że ojciec M. S. zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] maja 2012 roku jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, bowiem przesłanki określone w art. 17 ust.1 ustawy są przesłankami kumulatywnymi, co oznacza, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia, pod warunkiem nie wystąpienia negatywnej przesłanki z art. art. 17 ust.1a ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że skoro ojciec M. S. ma orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, to nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na siostrę M. S., w świetle przepisu art. 17 ust. 1 a pkt 1 ustawy. E. L. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy T. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą M. S. Skarżąca zarzucała ww. decyzji naruszenie: 1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji a w efekcie odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 2. przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, co skutkowało przeprowadzeniem postępowania dowodowego w sposób niepełny, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji a w efekcie odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 3. przepisu art. 77 § 2 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, co skutkowało brakiem podjęcia inicjatywy dowodowej organu w kwestii uzupełnienia postępowania dowodowego w przypadku wątpliwości o nowe dowody, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji a w efekcie odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, 4. art. 86 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania strony i nie wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie, 5. art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędnie uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczeniu pielęgnacyjnego. Skarżąca wskazuje, iż E. L. jest jedyną osobą, która opiekuje się siostrą M. S., jej mężem oraz ojcem. Ojciec skarżącej - który uważany jest przez organ za osobę zobowiązaną do opieki nad córką M. S. jest obecnie w wieku ponad 80 lat. Jest człowiekiem schorowanym, spracowanym. Oprócz ogólnego wyczerpania fizycznego organizmu wynikającego z lat pracy, jest chory na serce i miewa częste zawroty głowy, co świadczy o jego ogólnym wyczerpaniu i potrzebie pomocy ze strony rodziny. Z uwagi na powyższy stan nie jest on w stanie samodzielnie codziennie opiekować się córką. Ojciec skarżącej wymaga jej codziennej opieki. Fakt obecności w życiu rodzinnym ojca M. S. nie stanowi zatem przesłanki negatywnej do wyłączenia skarżącej z kręgu osób mogących się ubiegać o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. E. L. jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad chorą siostrą. Z uwagi na więzi rodzinne i emocjonalne zrezygnowała z własnej kariery, możliwości rozwoju i aktywności zawodowej, aby móc opiekować się nią i poświęcić jej cały swój czas i uwagę. Podnosiła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. II SA/Bk 776/ 10 wskazał, iż prokonstytucyjna, systemowa i celowościowa interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) uprawnia do wniosku, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, gdy jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego mogącym się nim opiekować. Skarżąca podnosiła, że okoliczność stanu zdrowia ojca M. S. nie została zauważona lub też została pominięta w interpretacji zaistniałego stanu faktycznego, mimo iż stanowiła istotę sprawy. Natomiast celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensata dla osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Skarżąca jest zobowiązana do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej siostry, a w niespornym stanie faktycznym niniejszej sprawy sprawowania opieki nad siostrą, nie da się tego pogodzić z pracą zawodową. W związku z powyższym skarżąca stwierdza, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Krakowie z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 751/13). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Przechodząc do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że została ona wydana z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) art. 17 ust. 1 i 1 a otrzymał następujące brzmienie: "1. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. 1a. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy uprawniałaby do przyjęcia za prawidłowe stanowiska prezentowanego przez organy orzekające w sprawie. Jednakże, taka wykładnia w szczególnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie jest wystarczająca. Należy mieć na względzie cel regulacji zawartej we wskazanych przepisach, czyli przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2016r. I OSK 1670/14 wskazał, że w kontekście uzasadnionym stanem faktycznym sprawy, wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). W sytuacji bowiem, jak w niniejszej sprawie, siostra wnioskodawczyni jest osobą schorowaną, posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostaje w związku małżeńskim z J. S., który został uznany za trwale całkowicie niezdolnego do pracy w gospodarstwie rolnym oraz posiada stwierdzoną okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji do listopada 2016 roku. Ojciec M. S., J. L. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Ponadto, J. L. (ur. [...] września 1929r.) ma 87 lat i trudno przyjąć, że ma jakąkolwiek możliwość sprawowania faktycznej opieki na córką B. S. Literalna wykładnia omawianych przepisów w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prowadzi do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę, a zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności (siostra), prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni prawa naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, jak również wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji, nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a uwzględniająca wskazane zasady konstytucyjne ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wypada jedynie przypomnieć, że w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. P 23/05 (pub. OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) Trybunał stwierdził, że: "Choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej. Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym), lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)." Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka regulacja godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji). Trzeba mieć na uwadze, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r. Podobne wnioski można wywieść z wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P27/2007, pub. OTK-A 2008/6/107 oraz z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/2007, pub. OTK-A 2008/6/109. W takiej sytuacji odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, zapewniającej faktyczną opiekę siostrze naruszałaby konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Akceptacja wykładni prawa materialnego zaprezentowana przez organy obu instancji w istocie ignorowałaby konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP). Z tych przyczyn należało uznać, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy a Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi i dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.