I SA/Wa 1274/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. B. i W. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Nieruchomość położona w miejscowości M., oznaczona jako działka nr [...], stanowiąca współwłasność W. B. w ¼ części oraz W. B. i M.B. w ¾ części, została przeznaczona pod budowę drogi obwodowej miasta J. w ciągu drogi krajowej nr [...] decyzją Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]. Pismem z dnia 18 lipca 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wywłaszczenie ww. nieruchomości i o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie tego gruntu. Natomiast W. B. i M. B. pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. wnieśli o umorzenie postępowania - kwestionując decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jako podstawę do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Następnie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 5 stycznia 2009 r. wniósł o umorzenie postępowań - w tym postępowania odnośnie nieruchomości należącej do skarżących, położonej w miejscowości M., oznaczonej jako działka nr [...] - dotyczących wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi obwodowej miasta J., prowadzonych w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu stwierdził, że w chwili obecnej - na jego wniosek z dnia 19 grudnia 2008 r. - wszczęte zostało postępowanie o wydanie decyzji dotyczącej zezwolenia na zrealizowanie inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Pismem z dnia 25 marca 2009 r. W. B. i M. B. wycofali swój wniosek dotyczący umorzenia postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 105 § 2 kpa - decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że rozpatrując przedmiotową sprawę, zobowiązany był uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego, jak i faktycznego, jakie zaszły w sprawie. Podniósł, że w trakcie postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o wydanie decyzji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w oparciu o znowelizowaną ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Fakt ten przesądza - w świetle art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – o utracie mocy dowodowej przez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym, że postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie prowadzone było w oparciu o taką decyzję, dlatego też złożenie nowego wniosku spowodowało, że stało się ono bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze Wojewoda uwzględnił wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i umorzył postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działki nr [...], stanowiącej współwłasność W. B. w ¼ części oraz W. B. i M. B. w ¾ części. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. B. i M. B. zarzucając naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego – art. 8 i 11 kpa, naruszenie art. 105 § 2 kpa poprzez brak zbadania zaistnienia wszystkich niezbędnych przesłanek warunkujących wydanie decyzji w tym trybie oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej, na którą powołano się w zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] orzekającą o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu orzeczenia potwierdził, że organ zobowiązany jest uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego jak i faktycznego, jakie zaszły w sprawie. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Natomiast zgodnie z § 2 tego art. organ administracji może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz, gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Minister podniósł, że sentencja decyzji organu i instancji jest prawidłowa, jednakże została powołana wadliwa jej podstawa prawna. Wojewoda umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 2 kpa - uznając, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest zainteresowany dalszym prowadzeniem postępowania, gdyż w dniu 19 grudnia 2008 r. złożył wniosek o wydanie decyzji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Natomiast Minister stwierdził, że skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wycofał swój wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości - z uwagi na złożenie nowego wniosku - to nie jest on już zainteresowany rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Wobec powyższego uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego (art. 105 § 1 kpa.) - bowiem inicjujący to postępowanie wycofał wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości, co oznacza utratę przez niego zainteresowania w uzyskaniu decyzji merytorycznej. Minister nie zgodził się też z poglądem Wojewody o możliwości zastosowania art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych(Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Reasumując Minister stwierdził, że Wojewoda [...] błędnie powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, jednakże sentencja decyzji jest prawidłowa i zasługuje na uznanie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie złożyli W. B. i M. B., wnosząc o uchylenie decyzji. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, zamiast wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, - art. 15 kpa, poprzez rezygnację z realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, - art. 7 kpa, przez rezygnację z realizacji zasady prawdy obiektywnej, - art. 11 kpa, przez rezygnację z odniesienia się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez stronę, - art. 10 § 1 kpa, przez przeprowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronie czynny udział w postępowaniu, - art. 8 kpa, poprzez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - art. 107 § 3 kpa, przez naruszenie zasad sporządzania uzasadnienia rozstrzygnięcia administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były znane organowi w prowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkowano się do nich. W międzyczasie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej [...] z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i rządzeniami budowlanymi", z rygorem natychmiastowej wykonalności – obejmującej również nieruchomość położoną w miejscowości M., oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą współwłasność W. B. w ¼ części oraz W. B. i M. B. w ¾ części, która z mocy samego prawa stała się własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda odniósł się też do wniosku W. B. i M. B. o umorzenie tego postępowania z uwagi na fakt równoległego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, którego podstawą jest decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podnosili oni, że ze względu na tożsamość przedmiotu sprawy, jak i organu, który prowadzi postępowanie, konieczne jest umorzenie niniejszego postępowania – jako wszczętego później. Wojewoda wyjaśnił, że nie jest zasadny zarzut braku podstaw do prowadzenia postępowania o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nowelizacja powyższej ustawy, wprowadzona ustawą z dnia 25 lipca 2008r. (Dz. U. Nr 154 poz. 958), obowiązująca od dnia 10 września 2008 r., w przepisach przejściowych jednoznacznie ustala (art. 6 ust. 1), że wg zasad dotychczasowych (tj. wg "spec ustawy" przed nowelizacją) prowadzi się sprawy wszczęte do dnia 10 września 2008 r. i nie zakończone decyzją ostateczną. Przepis powyższy nie ma zastosowania w prowadzonym postępowaniu, gdyż sprawa została wszczęta wnioskiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 19 grudnia 2008 r. Również regulacja art. 6 ust. 2 ustawy nie dotyczy niniejszej sprawy, odnosi się ona bowiem do przypadku, gdy dla inwestycji drogowej, przed dniem 10 września 2008 r. została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi (co w omawianej sprawie nie miało miejsca). Możliwość skorzystania z uregulowań znowelizowanej "spec ustawy" (o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) wynika natomiast wprost z treści art. 41 ust. 3, który stanowi, że "decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydane do dnia wejścia w życie ustawy, a dotyczące dróg objętych niniejszą ustawą, pozostają w mocy do 31 grudnia 2020r., chyba, że uprawniony podmiot złoży przed upływem tego terminu wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie niniejszej ustawy". Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że ustawodawca pozostawił możliwość wyboru tym inwestorom, którzy uzyskali wcześniej decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla drogi publicznej. Mogą oni wystąpić w oparciu o posiadaną w/w decyzję, o pozwolenie na budowę na podstawie Prawa budowlanego, bądź też wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że inwestor musi kontynuować rozpoczęte już procedury administracyjne wg "starych" regulacji prawnych. Wojewoda dodatkowo nadmienił, że decyzja Burmistrza Miasta J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - straciła ważność z dniem 14 kwietnia 2009 r. Stwierdził również, że nie może być mowy o tożsamości postępowania administracyjnego obejmującego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też wywłaszczeniem nieruchomości. Różny jest przedmiot ww. postępowań administracyjnych, a ponadto rozstrzygnięcia w tych sprawach zapadają w oparciu o odmienną podstawę prawną. Powyższe przesłanki wykluczają możliwość uznania ww. spraw za tożsame Należy nadto zwrócić uwagę, że jakkolwiek konsekwencje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i decyzji wywłaszczeniowej są takie same (dotychczasowy właściciel traci nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa), różnica pomiędzy nimi polega na tym, że decyzja wywłaszczeniowa stanowi rozstrzygnięcie organu, natomiast w zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości objęte liniami rozgraniczającymi stają się własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) z mocy samego prawa (art.12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r.) W związku ze złożeniem przez inwestora wniosku o zezwolenie na realizację obwodnicy J., wszystkie postępowania administracyjne dotyczące wywłaszczenia nieruchomości, prowadzone w oparciu o decyzję Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 2003 r. zostały zakończone, a ich wynik został uwzględniony w obecnie prowadzonym postępowaniu. Z powyższych względów Wojewoda uznał, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego z wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 grudnia 2008 r. W. B. i M. B. wnieśli odwołanie od tej decyzji, które cofnęli pismem z dnia 22 lipca 2009 r. Minister Infrastruktury - po rozpoznaniu innych odwołań - decyzją z dnia [...] września 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] orzekającą o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. orzekającą o umorzeniu postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy w związku z pismem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 stycznia 2009 r. o umorzenie postępowań - w tym postępowania odnośnie nieruchomości należącej do skarżących, położonej w miejscowości M., oznaczonej jako działka nr [...] - dotyczących wywłaszczenia nieruchomości pod budowę drogi obwodowej miasta J., prowadzonych w oparciu o decyzję Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, prawidłowa jest podstawa umorzenia zastosowana przez organ I instancji - art. 105 § 2 kpa, czy też prawidłowa jest podstawa umorzenia zastosowana przez organ II instancji - art. 105 § 1 kpa. W art. 105 kpa. ustawodawca rozróżnił dwa przypadki bezprzedmiotowości postępowania. Pierwszym z nich jest bezwarunkowa bezprzedmiotowość, wskazana w § 1 tego art. W tym przypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Jak podkreśla się w doktrynie, aby umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. organ musi stwierdzić brak jakiegokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego. W związku z czym nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że bezprzedmiotowość może dotyczyć każdego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu, przedmiotu postępowania, a także sytuacji, gdy stosunek, którego ustalenie jest przedmiotem wszczętej sprawy administracyjnej, nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Natomiast w drugim przypadku, określonym w art. 105 § 2 kpa., ustawodawca wyraził zasadę względnej dyspozycyjności - oznacza ona możliwość dysponowania przez stronę postępowaniem wszczętym na jej żądanie i jednocześnie poddanie jej wniosku o umorzenie postępowania kontroli innych stron postępowania. W tym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe jako rezultat żądania strony, która wniosła o rozstrzygnięcie sprawy, a aktualnie nie jest zainteresowana jej merytorycznym zakończeniem. Zatem w przypadku tym elementy stosunku administracyjnoprawnego mogą istnieć. Przede wszystkim należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie spór, co do podstawy umorzenia - czy powinien to być § 1 art.105 kpa czy też § 2 - jest już nieaktualny i zupełnie bez jakiegokolwiek znaczenia. Bezsporny jest fakt, że w niniejszej sprawie została wydana ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] orzekająca o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i rządzeniami budowlanymi", z rygorem natychmiastowej wykonalności – obejmująca również nieruchomość położoną w miejscowości M., oznaczoną jako działka nr [...], stanowiąca współwłasność W. B. w ¼ części oraz W. B. i M. B. w ¾ części, która z mocy samego prawa stała się własnością Skarbu Państwa. Powoduje to, że postępowanie dotyczące budowy drogi obwodowej miasta J. będzie toczyło się na podstawie tej właśnie decyzji. Tym bardziej, że - jak wynika z pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 stycznia 2009 r. o umorzenie postępowań - decyzja Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu straciła ważność z dniem 14 kwietnia 2009 r. Wobec powyższego organy orzekające w sprawie prawidłowo umorzyły postępowanie wszczęte na podstawie ww. decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] grudnia 2003 r. – jako kompletnie bezprzedmiotowe. Fakt zastosowania przez organ I instancji art. 105 § 2 kpa, zaś przez organ II instancji art. 105 § 1 kpa - w żaden sposób nie wpłynął na treść decyzji, która mogła być tylko jednej treści – umarzająca postępowanie wywłaszczeniowe. Tak więc Sąd uznał, że organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.