I SA/Wa 1276/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. G., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania specjalnego zasiłku celowego na [...]. Z analizy akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że T. G. wnioskiem z dnia 28 marca 2014 r. zwróciła się do Centrum Pomocy Społecznej [...] o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w maju 2014 r. na [...] według przedstawionych przez nią wycenionych, załączonych do akt sprawy [...]. Następnie w dniu 31 marca 2014 r. złożyła drugi wniosek o przyznanie pomocy społecznej w maju 2014 r. w różnych formach, w tym także w formie specjalnego zasiłku celowego na [...] według wycenionych, załączonych do akt sprawy [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku T. G. z dnia 28 marca 2014 r., odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na [...]. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 31 marca 2014 r., umorzył postępowanie w sprawie przyznania wnioskodawczyni świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego na [...] zainicjowane tym wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że żądanie przyznania zasiłku celowego na [...] zawarte we wniosku z dnia 31 marca 2014 r. jest tożsame przedmiotowo i podmiotowo z żądaniem zawartym we wniosku z dnia 28 marca 2014 r., gdyż dotyczy tej samej formy pomocy w tym samym okresie. Z tego względu brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia wniosku złożonego później. W tej sytuacji postępowanie administracyjne stało się w ocenie organu bezprzedmiotowe, co skutkowało koniecznością jego umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, T. G. wniosła odwołanie. W jego uzasadnieniu wskazała, że znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej i spełnia wszelkie przesłanki do udzielenia jej pomocy materialnej. Odnosząc się do decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie [...], wskazała, że kserokopie wycenionych [...] zostały dołączone do wniosku o [...] i że nie jest w stanie wykupić [...] z własnych środków. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wyjaśnił, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 31 marca 2014 r. stało się bezprzedmiotowe ze względu na okoliczność, że skarżąca ubiegała się o pomoc w tym samym zakresie, co we wniosku z dnia 28 marca 2014 r. Zachodziła zatem przesłanka wskazana w art. 105 § 1 kpa, skutkująca koniecznością umorzenia postępowania. T. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie m.in. na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W treści skargi wskazała na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przewlekłe wypełnianie obowiązków przez ten organ, a także wydanie zaskarżonych decyzji wymienionych w skardze z naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, polegającym na jego niewłaściwej interpretacji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o wydanie pozytywnych dla niej decyzji, a także o przyznanie jej pełnomocnika z urzędu. Precyzując na żądanie Sądu stanowisko skarżącej, ustanowiony z urzędu pełnomocnik wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest na tyle uzasadniona, że zasługiwała na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zarówno Prezydent [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podejmując decyzje w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, uznały, że wniesione przez skarżącą żądanie pomocy poprzez [...] zawarte we wniosku z dnia 28 marca 2014 r. jest tożsame z żądaniem [...] sformułowanym w jej wniosku z dnia 31 marca 2014 r. W konsekwencji organy orzekające w obu instancjach przyjęły, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku z dnia 31 marca 2014 r. w zakresie [...] jest niedopuszczalne, gdyż postępowanie w tym przedmiocie już się toczy i zostało zainicjowane wcześniejszym wnioskiem z dnia 28 marca 2014 r. Sąd podziela w tym zakresie argumentację prawną zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji, uznając, że jednoczesne prowadzenie dwóch postępowań administracyjnych o tożsamym przedmiocie jest niedopuszczalne. Rację mają zatem organy obu instancji, że w przypadku zaistnienia sytuacji, w której w obu powołanych wnioskach skarżąca zawarła to samo żądanie, postępowanie zainicjowane wnioskiem złożonym później musi zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa ze względu na jego bezprzedmiotowość, która istniałaby już w chwili wniesienia wniosku z dnia 31 marca 2014 r. W przeciwnym razie organ, kontynuując postępowanie administracyjne, narażałby się na wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną, który to przymiot mogła uzyskać powołana wyżej decyzja organu I instancji wydana w dniu [...] kwietnia 2014 r. Takiemu postępowaniu stoi na przeszkodzie zasada trwałości decyzji ostatecznych, wyrażona w art. 16 § 1 kpa. Nadto w rezultacie takiego postępowania decyzja wydana w postępowaniu zakończonym później byłaby dotknięta wadą nieważności z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zapadłaby ona bowiem w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Jednakże, w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony przez organy obu instancji nie dawał jednoznacznej podstawy do stanowczego i niewątpliwego przyjęcia, że w zakresie żądania [...] wniosek z dnia 28 marca 2014 r. był faktycznie tożsamy z wnioskiem z dnia 31 marca 2014 r. Z treści pierwszego z analizowanych wniosków wynika, że wnioskodawczyni domagała się wydania pomocy na miesiąc maj 2014 r. na "[...]– a/a". Natomiast wniosek z 31 marca 2014 r. zawierał żądanie pomocy w miesiącu maju 2014 r. dla wnioskodawczyni w formie przyznania "[...] – a/a – złożonych". Treść żądań w zakresie poddającym się badaniu jest zatem zbieżna, jednakże ani zacytowane fragmenty wniosków, ani treść ich uzasadnień nie pozwalają na stwierdzenie, jakie [...] miałyby być objęte wnioskowaną [...]. Sposób redakcji żądań wnioskodawczyni wskazuje na to, że [...] zostały wycenione i dołączone do akt sprawy administracyjnej, prowadzonych przez organ prowadzący postępowania z zakresu pomocy społecznej. Z odwołania od decyzji organu I instancji wynika ponadto, że do wniosku o [...] zostały dołączone kserokopie [...], choć skarżąca nie precyzuje, do którego wniosku je załączono. Niestety w nadesłanych przez organ aktach postępowania administracyjnego nie ma wśród zgromadzonego materiału dowodowego ani [...] wystawionych dla wnioskodawczyni, ani wyceny [...], ani żadnej kserokopii tych dokumentów. Zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnienie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wydaje się wskazywać na to, że wydając rozstrzygnięcia oba organy poprzestały jedynie na analizie literalnej treści wniosków z dnia 28 i 31 marca 2014 r. i stwierdziły, że obejmują one żądanie [...] tych samych [...]. Takie rozumowanie jest niewątpliwie racjonalne, zważywszy na zbieżną treść żądań, jednak bez oparcia się na materiale dowodowym nie można wykluczyć ewentualności, że w istocie każdy wniosek dotyczył [...] innych [...]. Wątpliwości tej niestety nie sposób zweryfikować na podstawie nadesłanych do Sądu akt niniejszej sprawy, które jak to już było podniesione wcześniej, nie zawierają żadnych [...] lub wycen [...] (lub choćby ich kserokopii). Dopiero zatem zbadanie pism wnioskodawczyni z dnia 28 i 31 marca 2014 r. wraz z ich załącznikami, ewentualnie innymi dokumentami zgromadzonymi w aktach, pozwoliłoby na jednoznaczne rozstrzygnięcie powstałej wątpliwości i odzwierciedlenie rzeczywistej intencji wnioskodawczyni oraz ocenę, czy dwukrotnie domagała się ona pomocy na ten sam cel. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób niezbędny do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Z tych to zatem powodów skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną. Działając w trybie art. 136 kpa organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie dowodowe albo zleci je organowi I instancji w celu zbadania, czy załączniki do wniosków z dnia 28 marca i 31 marca 2014 r. i inne dokumenty znajdujące się w aktach spraw pozwalają na jednoznaczne określenie, czy oba wnioski dotyczą rzeczywiście [...] tych samych [...]. Następnie poczynione dodatkowe ustalenia i przyjętą ich ocenę organ przedstawi, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.