I SA/Wa 1277/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K.K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] przyznającą P.P. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego w miesiącu marcu 2011 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zabiegi rehabilitacyjno - medyczne. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. przyznał P.P. zasiłek celowy w miesiącu marcu 2011 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zabiegi rehabilitacyjno – medyczne. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 14 stycznia 2011 r. skarżąca wystąpiła o pomoc na leki i leczenie w kwocie [...] zł. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 444 zł z uwagi na posiadane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zaświadczenie lekarskie z dnia 25 stycznia 2011 r. potwierdza, że z powodu schorzeń kręgosłupa oraz urazu barku P.P. wymaga rehabilitacji – masażu kręgosłupa oraz zabiegów fizjoterapeutycznych. W styczniu i w lutym 2011 r. wnioskodawczyni była rehabilitowana w ramach NFZ, a aktualnie oczekuje, również w ramach NFZ, na masaż z kinezyterapią, a także fizykoterapię. Organ ustalił, że w przychodniach rehabilitacyjnych w [...] i [...] koszt standardowego częściowego masażu kręgosłupa, trwający 25 minut, wynosi 50 zł, a koszt standardowego masażu całościowego, trwający 50 minut, wynosi 80 zł. Ponieważ wnioskodawczyni wskazała, że korzysta z rehabilitacji przez dwa tygodnie w miesiącu w ramach ubezpieczenia zdrowotnego, w ocenie organu uzasadnionym było przyznanie pomocy na ten cel przez pozostałą część miesiąca, tj. dwa masaże w miesiącu, w łącznej kwocie [...] zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P.P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę, stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i podkreślił, że decyzja dotycząca przyznania zasiłku celowego jest decyzją uznaniową, co oznacza, że przyznanie takiego świadczenia nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji. Nie każdy zatem potrzebujący i w każdym czasie może uzyskać spełnienie wszystkich oczekiwań, ze względu na ograniczone środki, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Możliwość zaspokajania potrzeb osób mieszkających w obszarze działania ośrodka jest determinowana posiadanymi przez ośrodek środkami pieniężnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że odwołująca ma możliwość korzystania z usług rehabilitacyjnych w ramach NFZ, a tym samym udzielona jej pomoc na dofinansowanie prywatnych usług rehabilitacyjnych jest jedynie uzupełnieniem pomocy świadczonej w ramach ubezpieczenia. Ponadto wnioskodawczyni systematycznie korzysta z finansowego wsparcia w OPS w formie zasiłków celowych przyznawanych na zaspokojenie niezbędnych potrzeb. Do akt sprawy dołączone zostały decyzje o przyznaniu skarżącej pomocy w wysokości [...] zł miesięcznie na leki i [...] zł miesięcznie w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania. Tym samym organ odwoławczy uznał, że w sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P.P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z działalności Ośrodka Pomocy Społecznej [...] W. i wskazała, że przy rozpoznawaniu wniosku organy pominęły indywidualną sytuację zdrowotną skarżącej, jako osoby niepełnosprawnej (11-letnia choroba), z rozwijającym się zespołem pourazowym i padaczką. Nie wzięto też pod uwagę długoletniego ubóstwa skarżącej, niemożności podjęcia pracy, pomimo wysiłków podejmowanych w celu jej znalezienia. W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2011 r., sporządzonym przez wyznaczonego z urzędu pełnomocnika skarżącej, wskazano z kolei, że skarga dotyczy decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w części, w której decyzja ta nie uwzględnia w pełni wniosku skarżącej z dnia 11 stycznia 2011 r. o zasiłek celowy na miesiąc marzec 2011 r. z przeznaczeniem na zabiegi rehabilitacyjno – medyczne, tj. co do kwoty [...] zł i wniesiono o uchylenie decyzji we wskazanej części oraz o rozważenie uchylenia w takim zakresie również decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego sytuację osobistą oraz majątkową strony i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym stanie faktycznym, - art. 7 kpa poprzez przedstawienie w decyzji ustaleń faktycznych w sposób wybiórczy, odbiegający od materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pomijający okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, - art. 77 kpa poprzez niewzięcie pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy wskazań lekarskich zawartych w materiale dowodowym oraz zaniechanie ustalenia rzeczywistego zakresu świadczeń rehabilitacyjnych refundowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia, - art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, dokonaną w sposób wybiorczy, z pominięciem części materiału zgromadzonego w sprawie w postaci zaleceń zawartych w zaświadczeniach lekarskich. W obszernym uzasadnieniu pisma przytoczono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów wskazując m.in., że na kwotę, o którą skarżąca wnioskowała w dniu 11 stycznia 2011 r. składały się koszty leków w wysokości [...] zł (pomoc w tym zakresie została przyznana odrębną decyzją) oraz leczenia – 4 zabiegów masażu manualnego całościowego - w wysokości [...] zł za każdy zabieg. Masaże te są masażami uzupełniającymi w stosunku do masaży refundowanych przez NFZ. Skarżąca podkreśliła, że w marcu 2011 r. skorzystała z 3 masaży leczniczych po [...] zł każdy, co oznacza, że korzystała z jednego masażu leczniczego w tygodniu. W ostatnim tygodniu marca 2011 r. skorzystała natomiast z 9 masaży refundowanych przez NFZ. P.P. wnioskowała o kwotę [...] zł na masaże lecznicze, bowiem cena masażu nie jest jednolita w różnych placówkach NFZ i prywatnych, może ona wynosić nawet [...] zł za jeden zabieg. Składając wniosek o zasiłek celowy nie mogła ona natomiast wskazać rzeczywistej kwoty, jaką poniesie na rehabilitację, skoro nie miała wiedzy, który ośrodek będzie wykonywał masaże. Skarżąca zaznaczyła, że istotnie skorzystała ze świadczeń przydzielonych jej w ramach koszyka świadczeń z NFZ w okresie od 21 marca 2011 r. do 1 kwietnia 2011 r., jednakże nie w każdym miesiącu ma ona możliwość skorzystania z tych świadczeń przez równe 2 tygodnie. Przyznana kwota [...] zł na jeden masaż gwarantuje zaś masaż trwający 50 minut, a nie jak zalecają lekarze 60 minut. Strona podniosła, że przez pierwsze trzy tygodnie marca 2011 r. (w którym było pięć tygodni kalendarzowych) nie miała zapewnionych masaży leczniczych w ramach NFZ, stąd wniosek o zasiłek celowy. Zdaniem skarżącej mylne jest założenie, że skoro przydzielono jej w danym miesiącu koszyk dziesięciu masaży leczniczych w ramach NFZ, to jest to jednoznaczne z zapewnieniem jej masaży z częstotliwością zalecaną przez lekarzy. Organ wydając decyzję pominął zatem nie tylko system refundacji świadczeń rehabilitacyjnych z Narodowego Funduszu Zdrowia, ale nie wziął również pod uwagę zaleceń i wniosków zawartych w znajdujących się w aktach zaświadczeniach lekarskich. Z zaleceń tych wynika, że skarżąca wymaga leczenia rehabilitacyjnego w postaci m.in. minimum jednego masażu leczniczego całościowego, 60 – minutowego jeden raz w tygodniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie podkreślić należy, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zaznaczyć trzeba, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Przy czym nie oznacza to, że pomoc społeczna ma zaspokajać wszystkie potrzeby i oczekiwania osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej. Zwłaszcza, że możliwości finansowe ośrodków pomocy społecznej nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z powołanego przepisu wynika – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, co już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, że sam fakt spełniania ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Z przepisów ustawy o pomocy społecznej, regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jak bowiem wskazano możliwości finansowe organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy nie są nieograniczone, a liczba osób wymagających wsparcia jest znaczna i stale rośnie. Tym samym organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego organ musi mieć ponadto na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale również interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że P.P. spełnia przesłanki określone w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego i przyznały skarżącej zasiłek celowy w marcu 2011 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zabiegi rehabilitacyjno – medyczne. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Zaznaczyć trzeba, że ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawczyni posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 444 zł miesięcznie. Z powodu schorzeń kręgosłupa oraz urazu barku wymaga ona zaś rehabilitacji, co jednoznacznie potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja lekarska. W zaświadczeniu lekarskim z dnia 21 grudnia 2010 r. wskazano m.in., że rehabilitacja, jako uzupełnienie leczenia ambulatoryjnego, powinna obejmować zajęcia na basenie, kinezyterapię, a także masaż min. 1 raz w tygodniu. Wskazania do masażu kręgosłupa oraz zabiegów fizjoterapeutycznych zawarte również zostały w zaświadczeniu lekarskim z dnia 25 stycznia 2011 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że złożenie przez skarżącą wniosku z dnia 11 stycznia 2011 r. o przyznanie pomocy (zasiłku celowego) w miesiącu marcu 2011 r. na leki i leczenie było umotywowane. Zauważyć jednocześnie należy, że z analizy akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni korzysta ze stałego wsparcia finansowego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] W.. W aktach sprawy znajdują się m.in. decyzje przyznające jej w okresie od stycznia do czerwca 2011 r. pomoc w wysokości [...] zł miesięcznie na leki oraz [...] zł miesięcznie w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W miesiącu marcu 2011 r. otrzymała ona ponadto pomoc w formie zasiłków celowych w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu obuwia (decyzja z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]) oraz w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu odzieży (decyzja z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]). Również w pozostałych miesiącach pierwszego półrocza 2011 r. przyznano skarżącej szereg świadczeń z pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych, takich jak zakup odzieży, bielizny, obuwia, biletu kwartalnego miejskiego, czy też karty doładowującej telefon komórkowy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, P.P. jest osobą ubezpieczoną i korzysta z różnego rodzaju zabiegów rehabilitacyjnych, takich jak masaże i fizykoterapia, w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Okoliczność powyższą potwierdziła sama skarżąca podczas wywiadu środowiskowego wskazując m.in., że korzysta z rehabilitacji w ramach ubezpieczenia zdrowotnego przez dwa tygodnie w miesiącu oraz w piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2011 r., wskazując m.in., że w ostatnim tygodniu marca 2011 r. skorzystała z 9 masaży refundowanych przez NFZ. Nie można zatem uznać, że organy pomocy społecznej przyznając wnioskodawczyni zasiłek celowy w miesiącu marcu 2011 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zabiegi rehabilitacyjno – medyczne naruszyły granice uznania administracyjnego. Co prawda wysokość przyznanego świadczenia jest niższa niż wskazana przez skarżącą we wniosku z dnia 11 stycznia 2011 r. Zauważyć jednak należy, że przyznając powyższe świadczenie organy pomocy społecznej miały na uwadze, iż skarżąca objęta jest stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej oraz, że jako osoba ubezpieczona, korzysta z zabiegów rehabilitacyjnych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Zgodzić się trzeba z organami orzekającymi w sprawie, że przyznane świadczenie na dofinansowanie prywatnych usług rehabilitacyjnych w miesiącu marcu 2011 r. w wysokości [...] zł jest uzupełnieniem pomocy świadczonej w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Podkreślić również należy, że skorzystanie przez skarżącą w marcu 2011 r. z prywatnych zabiegów (3 masaży po [...] zł każdy – jak wskazano w piśmie z dnia 3 listopada 2011 r.) nie oznacza, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest przyznanie jej świadczenia w wysokości poniesionych na ten cel wydatków. Jak wyżej wskazano pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Innymi słowy zadaniem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej oraz zaspokajanie ich wszystkich potrzeb i oczekiwań. Zasiłek celowy nie może być podstawowym źródłem utrzymania i służyć zaspokojeniu każdej potrzeby życiowej. Zaznaczyć również trzeba, co podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz że muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w granicach uznania administracyjnego i nie można im zarzucić niezgodności z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w piśmie z dnia 3 listopada 2011 r. przepisów kpa. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 i art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.