I SA/Wa 1278/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2009 r. sprawy ze skargi K. S. i S. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] udzielającą Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonych w gminie [...], obręb [...], oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych: [...], stanowiących własność K. S. oraz nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. ustalił lokalizację [...] w ciągu drogi krajowej Nr [...]. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] maja 2006 r. uchylił ustęp II decyzji z dnia [...] września 2005 r. nadając mu nowe brzmienie, a w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. Przedmiotowe nieruchomości zostały objęte decyzją lokalizacyjną z dnia [...] września 2005 r. Dnia [...] lutego 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do wymienionych nieruchomości, udzielenie zezwolenia na niezwłoczne ich zajęcie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości a decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na ich niezwłoczne zajęcie oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem K. S. złożył odwołanie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i wstrzymanie wykonania tej decyzji na podstawie art. 159 § 1 kpa. Stanowisko swoje strona podtrzymała w pismach z [...] marca i [...] kwietnia 2008 r. Odwołujący się przede wszystkim podniósł zarzut, że kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, ponieważ jest oparta na nieaktualnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] bez uwzględnienia obowiązującej ustawy o ochronie środowiska. Minister Infrastruktury rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zostaje wydana przy spełnieniu następujących przesłanek: nastąpiło wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nieruchomość przeznaczona jest na pasy drogowe, zachodzi uzasadniony przypadek. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem organu II instancji, spełnione zostały wyżej wymienione przesłanki. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu [...] lutego 2007 r. wystąpił z wnioskiem, zmodyfikowanym w dniu [...] września 2007 r., do Wojewody [...] o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, które przeznaczone zostały na pasy drogowe, co wynika z decyzji ustalającej lokalizację [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad umotywował złożony wniosek tym, że budowa [...] została ujęta w harmonogramie budowy [...], stanowiącym załącznik do Narodowego Planu Rozwoju na lata [...], budowa tej [...], ponieważ przenikanie ruchu [...] (w tym szczególnie samochodów [...]) przez gęstą zabudowę jest nadzwyczaj uciążliwe dla mieszkańców i powoduje duże zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Wykonanie [...] spowoduje przeniesienie ruchu [...] poza centrum miasta i poprawi warunki bezpieczeństwa mieszkańców L., zmniejszy zanieczyszczenie powietrza oraz usprawni ruch lokalny. Ponadto realizacja tej inwestycji została ujęta w planie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrada na rok [...]. Względy społeczne i gospodarcze, w tym efektywne gospodarowanie publicznymi środkami finansowymi, potwierdzają zdaniem organu odwoławczego, że zachodzi w niniejszej sprawie uzasadniony przypadek. W celu umożliwienia inwestorowi wystąpienia o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji konieczne jest uzyskanie przez niego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatem stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ orzekający nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że w jego ocenie decyzja I instancji nie ma żadnej kwalifikowanej wady prawnej, która powodowałaby konieczność jej uchylenia, organ wojewódzki prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego, a także prawidłowo zbadał przesłanki uprawniające do zastosowania instytucji niezwłocznego zajęcia. Natomiast zarzuty odwołującego sie w zakresie oparcia decyzji o nieaktualny plan zagospodarowania przestrzennego i bez uwzględnienia przepisów ustawy o ochronie środowiska nie są przedmiotem przedmiotowego postępowania, lecz właściwe są postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Mając powyższe na uwadze organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli małżonkowie K. S. i S. S. W uzasadnieniu skargi zarzucili organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego oraz błędy w dokonanych przez organ ustaleniach stanu faktycznego i prawnego. Wyjaśnili, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ na dzień jej wydania nie zostały uregulowane kwestie wypłaty odszkodowania. Ponadto wartość odszkodowania ustalona przez biegłego rzeczoznawcę jest zdezaktualizowana i obniżona o ponad [...] % w stosunku do rzeczywistej wartości wywłaszczanej nieruchomości. Zdaniem skarżących zajęcie nieruchomości winno nastąpić dopiero po wypłaceniu odpowiedniego, realnego odszkodowania. W tej sytuacji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu o istnieniu legitymacji nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego, lecz obiektywnie istniejący interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obowiązującym stanem prawnym. Skarżący musi bowiem mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. (J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 19 sierpnia 2004 r., OZ 340 /04, OSP 2005, z. 4, poz. 51, s. 21). Przepis art. 50 § 1 powołanej ustawy zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do Sądu nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Rozpoznając zatem skargę S. S. w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarżąca nie miała prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy S. S. nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury. Ani decyzja organu I instancji, ani decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. nie była jej doręczana. Ze znajdujących się w materiale dowodowym, potwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów z ksiąg wieczystych o numerach: [...] wynika, że jedynym hipotecznym właścicielem przedmiotowych działek jest K. S. Na dwukrotne wezwanie Sądu (z dnia 22 września, k-17 oraz z dnia 17 listopada 2008 r., k-21 akt sądowych) do nadesłania dokumentów potwierdzających prawa skarżącej do przedmiotowych działek, skarżąca do dnia rozprawy w ogóle nie odpowiedziała i nie nadesłała żadnych dowodów świadczących o przysługującym jej prawie do przedmiotowych nieruchomości, z którego mogłaby wywodzić swoją legitymację skargową w niniejszej sprawie. Skarżącej nie przysługuje zatem materialna legitymacja procesowa w postępowaniu sadowoadministracyjnym, ponieważ nie ma ona interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Ministra Infrastruktury. Nie istnieje bowiem związek pomiędzy sferą jej indywidualnych praw lub obowiązków a zaskarżoną decyzją. W tej sytuacji do merytorycznego rozstrzygnięcia pozostała Sądowi skarga K. S. Jednak analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi K. S., ponieważ zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody nie można zarzucić naruszenia prawa. Organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy art. 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601, ze zm.), które stanowiły podstawę prawną zawartego w nich rozstrzygnięcia, jak również nie uchybiły przepisom postępowania administracyjnego. Przepis art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewiduje (w odniesieniu do inwestycji, dla których wydano decyzje o lokalizacji), że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że zaistnienie wymienionych w nim przesłanek obligowało wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pilna potrzeba uzyskania prawa do dysponowania terenem przez wykonawcę w celu rozpoczęcia robót budowlanych uzasadnia nadanie decyzjom rygoru natychmiastowej wykonalności. Dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, natomiast nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Postępowanie wywłaszczeniowe jest odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie co do jego zgodności z prawem w trybie przewidzianym dla tego postępowania. Dlatego też wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowych działek, a więc także zarzuty dotyczące proponowanej wysokości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość, jako wykraczające poza zakres postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie podlegają ocenie Sądu w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Z analizy akt sprawy wynika, że organy administracji prawidłowo oceniły także potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy. Powołane we wniosku argumenty są w pełni wystarczające dla uznania, że zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Wnioskodawca wyjaśnił, że budowa [...] została ujęta w harmonogramie budowy [...], stanowiącym załącznik do Narodowego Planu Rozwoju na lata [...]. Inwestycja ta należy do [...], ponieważ ruch [...] przez miasto jest nadzwyczaj uciążliwy i niebezpieczny dla mieszkańców. Wykonanie [...] przeniesienie ruchu [...] poza centrum miasta i spowoduje poprawę warunków bezpieczeństwa mieszkańców L., zmniejszy zanieczyszczenie powietrza oraz usprawni ruch lokalny. Ponadto realizacja tej inwestycji została ujęta w planie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rok [...]. Zdaniem Sądu ocena ta nie budzi zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości zostało wszczęte. W świetle uzasadnienia wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi zastrzeżeń przyjęcie, że w sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, a przyjęta przez organ w tym zakresie ocena nie jest dowolna. Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz dokonania błędnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego nie znajdują potwierdzenia. Podkreślić należy, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter specjalny, a jej działanie jest ograniczone w czasie do dnia 31 grudnia 2020 r. (art. 45 ustawy po nowelizacji ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw). Ustawa ta ma charakter epizodyczny. Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast. Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem zmniejszenia opóźnień w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą do długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Mając powyższe na uwadze zwrócić należy uwagę na fakt, że art. 17 tej ustawy określił, o czym ma rozstrzygać organ wydając decyzję w trybie tego przepisu. Kwestia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest rozstrzygana w odrębnej decyzji wywłaszczeniowej, której konsekwencją jest odjęcie dotychczasowemu właścicielowi przysługującego mu prawa własności. Natomiast wszelkie szkody, które byłyby konsekwencją zaskarżonej decyzji, jako uszczerbek majątkowy, mogą być zrekompensowane odszkodowaniem przyznanym w postępowaniu cywilnoprawnym, dochodzonym przed sądami powszechnymi. W wyroku z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 1320/07 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy ma odrębny charakter w stosunku do sprawy o wywłaszczenie nieruchomości. Odrębność ta polega na tym, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie rozstrzyga o pozbawieniu właściciela prawa własności nieruchomości. Decyzji takiej nie można zatem zarzucić naruszenia konstytucyjnej normy dotyczącej ochrony prawa własności, sformułowanej w art. 21 ustawy zasadniczej, ponieważ zezwolenie na wejście na nieruchomość nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu tego przepisu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.