I SA/Wa 1279/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz L. C. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 1279/04 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania L. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w P. z dnia [...] maja 1975 r., nr [...], w części ustalającej odszkodowanie za grunt o powierzchni [...] m2 oraz w części ustalającej odszkodowanie za niemożność pobierania pożytków rolnych za grunt o powierzchni [...] m2 i odmawiającej stwierdzenia nieważności w pozostałej części wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] maja 1975 r. o przyznaniu odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa działki o łącznej powierzchni [...] m2, będące własnością L. C., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Pismem z dnia 31 października 2002 r. L. C. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w P. z dnia [...] maja 1975 r., nr [...]. Decyzją tą zostało przyznane L. C. odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] , [...], [...], [...], [...], część [...], część[...], część[...], część [...], część[...], część[...], część[...], [...], [...], [...], część[...], [...], część[...], część[...], część[...], część[...], część [...] o łącznej powierzchni [...] m2 w wysokości [...]zł. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt o powierzchni [...] m2 oraz w części dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu niemożności pobierania pożytków rolnych za grunt powierzchni [...] m2, odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. wskazano, że przedmiotowa nieruchomość objęta została zarządzeniem Naczelnika Powiatu [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziale na normatywne działki budowlane w mieście P. – rejon ul. [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...] , wydanego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r., Nr 27, poz. 192 ze zm.). Ostateczną decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w P. z dnia [...] maja 1972 r., nr [...] zostało przyznane L. C. odszkodowanie za przejęte na rzecz Skarbu Państwa wyżej wymienione działki o łącznej powierzchni [...] m2 w wysokości [...] zł. W toku postępowania Wojewoda [...] ustalił także, że na własność L. C. zachowano i nadano nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m2, na własność Skarbu Państwa przeszła faktycznie nieruchomość o powierzchni [...] m2. Ponadto w wyniku zarządzenia Naczelnika Miasta P. z dnia [...]lutego 1983 r., nr [...] zmieniającego zarządzenie Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, wyłączono z podziału i przywrócono jej własność L. C. Na podstawie art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nieruchomość objęta zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...] i wymieniona w osnowie decyzji z dnia [...] maja 1975 r. przeszła, za wyjątkiem nieruchomości nadanych i zachowanych, na własność Państwa, z upływem dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie wyżej wymienionego zarządzenia. Ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa następowało zgodnie z art. 10 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r, na podstawie przepisów wywłaszczeniowych, to jest w myśl przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o opinię szacunkową z dnia 22 września 1974 r. sporządzoną przez rzeczoznawcę S.S. Wojewoda [...] ustalił, iż na własność Państwa przejęto nieruchomość o powierzchni [...] i za taką powierzchnię należało ustalić odszkodowanie, zaś kwestionowaną decyzją z dnia [...] maja 1975 r. ustalono odszkodowanie za powierzchnię [...] m2, a więc brak było podstaw do przyznania odszkodowania za pozostałe [...] m2. Także odszkodowanie za niemożność czerpania pożytków rolnych powinno odnosić się do przejętej powierzchni, to jest do [...] m2, brak było podstaw do odszkodowania z tego tytułu co do gruntów o powierzchni [...] m2. W związku z powyższym decyzję z dnia [...] maja 1975 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt o powierzchni [...] m2 oraz w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za niemożność pobierania pożytków rolnych za grunt o powierzchni [...] m2 uznano za obarczoną wadą, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i stwierdzono jej nieważność w tej części, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałym zakresie. Minister Infrastruktury rozpatrując sprawę w wyniku odwołania wszczętego przez L. C. stwierdził, co następuje: Kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja wydana została na podstawie przepisów powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność decyzji z dnia [...]maja 1975 r. z przepisami tej ustawy. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymieniony w przepisie art. 156 § 1 kpa. Organ orzekający w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązany jest wyjaśnić wszelkie okoliczności mogące mieć znaczenie przy ocenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, m.in. poczynić ustalenia, czy decyzja orzekająca o przyznaniu odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa działki odpowiadała wszelkim warunkom przewidzianym prawem obowiązującym w trybie wydawania decyzji, to jest, czy było ono zgodne z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Zgodnie z art. 2 wyżej wymienionej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przedmiotowa nieruchomość została objęta zarządzeniem Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r., nr [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziale na normatywne działki budowlane w mieście P. – rejon ul.[...]. Kompetencje naczelników powiatów do wydawania zarządzeń w sprawach ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na normatywne działki budowlane wynikały z przepisów ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1973 r., Nr 47, poz. 277). Z akt sprawy wynika, że zgodnie z art. 4 wyżej wymienionej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. L. C. został pismem z dnia 25 sierpnia 1973 r. poinformowany o wyłożeniu do publicznego wglądu na okres 6 tygodni projektu uchwały o ustaleniu i podziale terenów budowlanych, w skład których wchodziła nieruchomość położona przy ul.[...] i[...], stanowiąca działkę nr [...] i nr [...]. Zgodnie z art. 5 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. wyżej wymienione zarządzenie Naczelnika Powiatu [...] zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1974 r., nr 6, poz. 45 i z upływem dwóch miesięcy od dnia publikacji przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Państwa. Odszkodowanie za przejęte na własność Państwa nieruchomości wypłacono stosownie do art. 10 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Odszkodowanie za przejęte działki zostało ustalone na podstawie opinii szacunkowej sporządzonej przez rzeczoznawcę S. S. Kwestionowaną decyzją orzeczono o przyznaniu na rzecz L. C. odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa działki o łącznej powierzchni [...] m2. W toku prowadzonego postępowania Wojewoda [...] ustalił, że na własność Państwa przejęto nieruchomość o powierzchni [...] m2 i za taką powierzchnię powinno zostać wypłacone odszkodowanie. Brak było podstaw do ustalenia odszkodowania za powierzchnię [...] m2 ([...]m2 –[...]m2) oraz ustalenia odszkodowania z tytułu niemożności czerpania pożytków rolnych za tę powierzchnię. Z powyższych względów utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Stwierdzono ponadto, że podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż w decyzji odszkodowawczej z dnia [...] maja 1975 r. nie zostały wymienione wszystkie działki będące własnością L. C. (działka nr [...] i nr [...]) oraz, że organ wojewódzki nie ustalił powierzchni każdej ze wskazanych działek nie ma cech rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie stanowi okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności takiej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Powyższą decyzję zaskarżył L. C.. Zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 kpa, skarżący domagał się uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący stwierdził, że organ drugiej instancji w zasadzie nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i podobnie jak organ pierwszej instancji bardzo pobieżnie zbadał okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Nie wskazano konkretnego dowodu, na podstawie którego ustalono, że na własność Państwa przyjęto nieruchomość o powierzchni [...] m2. Błędne jest stanowisko organu drugiej instancji, iż powołana w odwołaniu okoliczność, że w decyzji z dnia [...] maja 1975 r. nie zostały wymienione wszystkie działki będące własnością skarżącego nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Organ badając, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]maja 1975 r. powinien ustalić powierzchnię każdej z wymienionych w decyzji działki, a następnie zsumować te wielkości. Podkreślono, że w aktach sprawy brakuje załączników nr 1 i 2 do zarządzenia nr [...] Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. stanowiących mapy terenu. Zdaniem skarżącego jedynie w oparciu o te mapy możliwe jest prawidłowe określenie, które z działek skarżącego i w jakiej wielkości zostały przejęte na własność Państwa, nie odniesiono się w zaskarżonej decyzji do wniosku o powołanie geodety. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i stwierdzając, że przedmiotowe zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Powiatowego w P. z dnia [...] maja 1975 r., nr [...] przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie zarzucono w skardze, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym powołanej decyzji odszkodowawczej z dnia [...] maja 1975 r. nie zostały należycie wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, co powoduje, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna nie mogły być uznane za zgodne z prawem. Art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę. W aktach tych znajduje się kserokopia zarządzenia nr [....] Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na normatywne działki budowlane w mieście P. – rejon ul. [...] (Dz. Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. nr 6, poz. 45-47), brak jest natomiast map stanowiących załączniki nr 1 i 2 do zarządzenia, w których określono tereny ustalone tym zarządzeniem jako teren budowlany i określono ich podział na działki budowlane (§ 1 ust. 2 zarządzenia). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Skarbu Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Punktem wyjścia do oceny, czy decyzja przyznająca odszkodowanie na rzecz L. C. na podstawie art. 10 ust. 1 powołanej ustawy nie narusza rażąco prawa, co zarzucał skarżący, winno być ustalenie, w oparciu o wskazane wyżej mapy, które działki przeszły z mocy prawa na własność Państwa i czy zostały one ujęte w decyzji odszkodowawczej, czego w sprawie nie uczyniono. Mimo braku niezbędnej dokumentacji odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1975 r. na wniosek L. C., natomiast stwierdzono nieważność tej decyzji w części ustalającej odszkodowanie za grunt o powierzchni [...] m2 i odszkodowanie za niemożność pobierania pożytków rolnych za grunt o powierzchni [...] m2. Organy nadzoru uznały bowiem, że na własność L. C. i jego rodziny zachowano i nadano nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2, chociaż w aktach brak jest wskazanej w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] decyzji Naczelnika Urzędu Miejskiego w P.z dnia [...] września 1976 r., nr [...] nadającej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 K. C., a ponadto brak jest dokumentacji dotyczącej działek nr [...] i nr [...] zachowanych na własność przez L. C. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, poprzedzone być musi szczególnie starannym i wnikliwym postępowaniem nadzorczym, czego organy w sprawie niniejszej nie dopełniły. Stąd koniecznym stało się uchylenie obu kwestionowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pozostałym zakresie orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 152 i art. 200 tej ustawy.