I SA/Wa 1279/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 442,80 (czterysta czterdzieści dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 82,80 (osiemdziesiąt dwa 80/100) złotych. Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że decyzją Prezydium Rady Narodowej w D. z dnia [...] lipca 1958 r. nr [...] przejęto na własność Skarbu Państwa nieruchomość rolną o pow. [...] ha położoną w K. powiat [...], stanowiącą własność spadkobierców W. B. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1958 r. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2008 r. Z. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1958 r. wskazując, że gospodarstwo nie zostało opuszczone, a jedynie przekazane do zagospodarowania Wydziałowi Rolnemu przy Starostwie w [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1958 r. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Z. P. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej jako Kpa), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu organ wywiódł, że przejęcie omawianej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958r. Nr 17, poz. 71). W myśl tego przepisu nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie państwa do dnia wejścia w życie ustawy, przejmuje się - bez odszkodowania - na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Organ podkreślił, że unormowanie zawarte w art. 9 (następnie art. 16) ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wyróżnia dwie przesłanki decydujące o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych tj. objęcie nieruchomości "we władanie" Państwa do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Organ powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r., W 5/90 (Dz. U. Nr 20, poz. 88), z której wynika, że nie mają znaczenia okoliczności w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Wskazał, że przejęcie to dotyczy także tych nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości. Wykładnia ta utraciła moc powszechnie obowiązującą z wejściem w życie Konstytucji RP z 1997 r., jednakże stanowisko w niej zawarte uznała za w pełni akceptowane przez sądy administracyjne. W ocenie organu przesłanka rażącego naruszenia prawa mogłaby zachodzić w przedmiotowej sprawie gdyby wnioskodawca ponad wszelką wątpliwość dowiódł, że objęta wnioskiem nieruchomość w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie była we władaniu Państwa. Za okoliczność bezsporną organ uznał przejście gospodarstwa rolnego we władanie Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958 r., co miało potwierdzać zarządzenie o wdrożeniu postępowania w sprawie wymiany gruntów grom. [...] gm. [...], pow. [...] i orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1953r., znak: [...] o zatwierdzeniu projektu wymiany w/w gruntów. Podany przez wnioskodawcę argument, że gospodarstwo nie zostało opuszczone, a jedynie przekazane do zagospodarowania Wydziałowi Rolnemu przy Starostwie w [...] organ uznał za nietrafny wyjaśniając, że zamiarem ówczesnego ustawodawcy było jednolite uregulowanie stanu prawnego m.in. nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej i przejęcie ich na własność Państwa bez względu na ich obszar. Wyjątkowy rygoryzm ustawy przejawiający się w przejęciu nieruchomości bez jakiegokolwiek odszkodowania oraz zapis ust. 4 art. 9, przesądzający o tym, iż nawet tytuły egzekucyjne zasądzające przywrócenie posiadania lub wydanie nieruchomości tracą moc, wskazywał wyraźnie, że wolą ówczesnego ustawodawcy było ostateczne utrwalenie wprowadzonych stosunków własnościowych. W ocenie organu bez znaczenia jest okoliczność w jakim trybie i za pomocą jakich czynności prawnych, czy też faktycznych doszło do objęcia we władanie nieruchomości przez Państwo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. zarzucił decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r. naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. poprzez uznanie, że miał on zastosowanie w sprawie, mimo spełnienia się przesłanki z art. 9 ust. 2 tej ustawy, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie istotnej dla sprawy okoliczności, że przekazanie nieruchomości w użytkowanie przez administrację terenową nastąpiło w oparciu o dekret z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 40) i podlegała ona zwrotowi zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz.U. Nr 39, poz. 173) o uchyleniu powołanego dekretu. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ administracji nie odniósł się w żaden sposób do tego w jaki sposób Skarb Państwa wszedł w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, a tym samym, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, że sporne grunty nie podlegały przejęciu na mocy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zdaniem skarżącego w sprawie zachodził przypadek wyłączenia z przejęcia tych gruntów na podstawie art. 9 ust. 2 wymienionej ustawy. Na poparcie stanowiska skarżący powołał się na znajdujące się aktach sprawy pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1957 r., z którego wynika, że jego matka K. K. domagała się zwrotu nieruchomości rolnej, przekazanej do zagospodarowania Gromadzkiej Radzie Narodowej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga podlega oddaleniu. Podstawę prawną przejęcia nieruchomości rolnej położonej w K. pow. [...], o pow. [...] ha stanowił przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, który przewidywał, że nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. Strona powoływała się na przesłankę stwierdzenia nieważności jaką, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z treści niniejszego przepisu w sposób jednoznaczny wynika, iż podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi jakiekolwiek naruszenie prawa przez organ przy wydaniu decyzji, lecz wyłącznie naruszenie o charakterze rażącym. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy przepis prawny został naruszony w sposób oczywisty i bezsporny i niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Sytuacja, w której organ dokonał wyboru jednej z dopuszczalnych interpretacji treści przepisu nie uzasadnia stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste i bezsporne, zachodzące gdy zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Ponadto wskazać należy, iż rozpatrując wniosek przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie orzeka w sprawie na nowo, lecz ogranicza się do oceny, czy wydana decyzja narusza prawo w sposób rażący. Zasadnicze znaczenie dla rozpatrzenia sprawy ma zatem stwierdzenie czy, organ dokonując oceny zastosowania w sprawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, by przyjęta ocena prawna w tym zakresie naruszała przepisy prawa, a tym bardziej by w tym przypadku doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym. W niniejszej sprawie ocenie podlegał również ust. 2 powołanego wyżej przepisu art. 9, który stanowił, że przepis ust. 1 nie dotyczy gruntów wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 173) oraz gruntów objętych we władanie Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Odnośnie wykładni powyższego przepisu organ administracji słusznie wskazał na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. (W 5/90, OTK 1991/1/18), gdzie stwierdzono, że w świetle art. 16 ust. 1 (art. 9 wg dawnej numeracji) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348, z 1990 r. Nr 34, poz. 198) o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych (z wyjątkiem określonych w art. 16 ust. 2 ustawy) decydują wyłącznie przesłanki wymienione w powołanym przepisie, a mianowicie: a) objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r., oraz b) pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym - bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, względnie z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Biorąc pod uwagę powyższe wskazania - w niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 kwietnia 1958 r. pozostawała we władaniu Państwa. Skoro nieruchomość została przed dniem 5 kwietnia 1958 r. objęta we władanie Państwa i pozostawała w jego władaniu, to zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Argument skarżącego, iż przedmiotowa nieruchomość podlegała pod działanie art. 9 ust. 2 wymienionej ustawy, co w konsekwencji spowodowałoby jej wyłączenie spod działania art. 9 ust. 1 - nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie skarżącego organ nie odniósł się w żaden sposób do okoliczności w jakich Skarb Państwa wszedł w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, a tym samym czy w sprawie nie mamy do czynienia z gruntami niepodlegającymi przejęciu na mocy art. 9 ust. 1 wymienionej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jakkolwiek organ administracji istotnie nie odniósł się do tej kwestii podnoszonej zresztą dopiero w skardze to w ocenie Sądu stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione. W aktach sprawy brak jest bowiem dowodów wskazujących na przekazanie przedmiotowej nieruchomości rolnej w zagospodarowanie na podstawie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Co więcej sam skarżący we wniosku z dnia 4 kwietnia 2008 r. wskazywał, że na przełomie roku 1948/1949 W. B. (babka skarżącego) zmuszona została do oddania gospodarstwa w ramach tzw. kolektywizacji wsi. Następnie w latach 1951-1952 z gospodarstwa został wyznaczony obszar, który przeznaczono na poligon. Wynika z tego, że przekazanie nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Dekret ten przewidywał szczególny tryb przekazywania nieruchomości rolnych, precyzując przypadki i sposób przekazania nieruchomości oraz organ właściwy do orzekania o przekazaniu nieruchomości w trybie decyzji, jak i warunki tego przekazania. W art. 20 tego dekretu uchylono poprzednio obowiązujący dekret z dnia 30 marca 1945 r. o przymusowym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 59). Ustawodawca uchylając poprzednio obowiązujący dekret nie przewidział uregulowania, zgodnie z którym nieruchomości przekazane w trybie tego dekretu stawały się z mocy prawa nieruchomościami przekazanymi w trybie dekretu z dnia 9 lutego 1953 r., bądź by znajdowały do nich zastosowanie przepisy nowego dekretu i organy były zobligowane do wydania odnośnie tych nieruchomości decyzji przewidzianych w art. 5-7 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. Przyjmując zatem, że objecie spornej nieruchomości przez Państwo nastąpiło na przełomie 1948/1949 roku, a więc cztery lata przed wejściem w życie wspomnianego dekretu, nie można w stosunku do niej stosować przepisu art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Skoro zatem tego rodzaju czynność nastąpiła przed dniem wejścia w życie dekretu, nie ma ona znaczenia dla oceny sytuacji prawnej nieruchomości, analizowanej z punktu widzenia spełnienia przesłanek z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Należy również stwierdzić, że przepis art. 9 ust. 1 tej ustawy ma zastosowanie w stosunku do nieruchomości, których Państwo nie jest właścicielem, ale które pozostają w jego władaniu. Decydujące znaczenie ma, czy w dniu 5 kwietnia 1958 r. przedmiotowa nieruchomość była we władaniu Państwa, a jak wynika z ustalonego stanu faktycznego - w rozpoznawanej sprawie tego rodzaju okoliczność wystąpiła. Skarżący nie dowiódł, aby było inaczej. Podkreślenia wymaga, że art. 9 ust. 1 tej ustawy przewidywał przejęcie na rzecz Państwa bez odszkodowania nieruchomości rolnych i leśnych, a ust. 2 wyłączał z jego zakresu określone grunty przejęte w trybie ściśle wymienionych aktów prawnych. Przepis art. 9 ust. 2 tej ustawy wprowadzał zatem wyjątek od zasady przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa przewidzianej w art. 9 ust. 1 ustawy i jako taki, zgodnie z regułami wykładni, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Ponadto wskazać należy, iż rozszerzenie zakresu wyłączenia przewidzianego w ust. 2 na wszystkie inne nieruchomości rolne przejęte przez Państwo do daty wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wyłączałoby sens przepisu art. 9 ust. 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości rolnych. Uniemożliwiałby bowiem zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do nieruchomości rolnych, z uwagi na wyłączenie przewidziane w art. 9 ust. 2 ustawy. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miał charakter nacjonalizacyjny. Skutki jego zastosowania były dla strony niewątpliwie dotkliwe. Unormowanie o takim charakterze budzi wątpliwości co do jego słuszności w świetle aktualnie obowiązujących standardów ochrony prawa własności. Niemniej przepis ten wydany w innych warunkach ustrojowych był przepisem obowiązującym i organ administracji orzekający w tamtym okresie zobligowany był do jego stosowania. W ocenie Sądu w sprawie brak było podstaw do uznania, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wydając decyzję z dnia [...] listopada 1958 r. dopuściło się rażącego naruszenia przepisu prawa. Zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa nie narusza zatem prawa Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.