I SA/Wa 128/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] listopada 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2008 r., orzekającej na podstawie art. 155 kpa o zmianie punktu 2 i 9 oraz o uchyleniu punktu 8 decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2007 r., którą ustanowiono na rzecz A. J. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2 (dz. ew. [...] z obrębu [...]) pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...], położonego obecnie przy ul. [...] w W., oraz odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu działek nr [...], przeznaczonych pod ulicę utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2007 r., wydaną na podstawie dekretu z dnia 26 października 1645 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) ustanowiono na rzecz A. J. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2 (dz. ew. [...] z obrębu [...]) pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...], położonego obecnie przy ul. [...], oraz odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu działek nr [...] przeznaczonych pod ulicę. W decyzji ustalono także czynsz symboliczny w wysokości 1% ceny gruntu, a także pozostałe warunki wykonywania tej decyzji. Decyzja stała się ostateczna. W dniu 5 marca 2008 r. A. J. złożył wniosek o zmianę naliczonego w decyzji czynszu symbolicznego do wysokości 1 zł za metr kwadratowy gruntu, wskazując na swoje niewielkie możliwości finansowe, jako emeryta. Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją Prezydenta W. nr [...] z [...] czerwca 2008 r., orzeczono na podstawie art. 155 kpa o zmianie punktu 2 i 9 oraz o uchyleniu punktu 8 decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2007 r. Czynsz symboliczny po zmianach wynosi [...] zł. Uchylono również punkt 8 dotyczący możliwości zmiany tego czynszu, oraz zmieniono punkt 9 ustalając, że w razie zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, osoby te opłaty będą uiszczać na zasadach ogólnych, co nie dotyczy dziedziczenia oraz nabycia przez osoby bliskie. Organ I instancji powołał się na Uchwałę nr [...] Rady Miasta W. z [...] listopada 2007 r., w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości W. w zakresie ustalania czynszu symbolicznego za grunty oddawane opublikowaną uchwałą w dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego Nr 247 poz. 7174. Podniesiono także, że w myśl art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja spełnia te warunki. A. J. odwołał się od decyzji organu I instancji, wskazując na bezpodstawne naliczanie mu czynszu dzierżawnego za tę część gruntu, która ma być wyłączona z użytkowania na mocy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie uzupełnił pismem z 22 sierpnia 2008 r., w którym uszczegółowił zarzuty, zwłaszcza uznając za niesłuszne ustalenia zawarte w decyzji ostatecznej, odnoszące się do planu zagospodarowania przestrzennego, które jego zdaniem ograniczają możliwość wykorzystania gruntu. W ostatnim zdaniu pisma sprecyzował żądanie w ten sposób, że wniósł o zwrot całego zagrabionego terenu lub o zapłatę odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie i całokształt sprawy wskazało, że decyzja Prezydenta W. nie narusza prawa. Została ona wydana na podstawie art. 155 kpa, który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ podkreślił, że wniosek obejmował wysokość czynszu symbolicznego i w sytuacji, kiedy nastąpiła zmiana uchwały, która tę wysokość reguluje, wniosek ten jest niewątpliwie zasadny. Organ wskazał, że odwołanie A. J. nie może być uwzględnione, z następujących przyczyn. Decyzja Prezydenta W. z [...] czerwca 2007 r., wydana została na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, którą ustanowiono na rzecz A. J. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, oraz odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu działek nr [...], przeznaczonych pod ulicę. Decyzja jest ostateczna. Zatem, zgodnie z art. 16 kpa - uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja z [...] czerwca 2007 r. została wydana na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawie, który w art. 7 stanowi o przyznaniu prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym. Uchwała Rady W. ustala wysokość i sposób naliczania czynszu, który jest warunkiem wskazanym przez dekret z dnia 26 października 1945 r. - obecnie użytkowania wieczystego. Uchwała Rady W. jest prawem lokalnym, obowiązującym powszechnie na obszarze wyznaczonym taką uchwałą. Jest to więc przepis szczególny. Organ podkreślił, że uchwała nr [...] Rady W. z [...] listopada 2007 r., w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi m.in.: w § 2 "1. Za oddawany w użytkowanie wieczyste grunt pobiera się roczny czynsz symboliczny lub opłaty roczne, o których mowa odpowiednio w dekrecie i ustawie. 2. Roczny czynsz symboliczny lub opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok. 3. Roczny czynsz symboliczny ustala się mnożąc powierzchnię gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste wyrażoną w metrach kwadratowych przez kwotę, o której mowa w § 3. 4. Opłaty roczne za użytkowanie wieczyste ustala się według stawki procentowej od ceny gruntu. 5. Ceną gruntu jest jego wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego." a w § 3 "Ustala się kwotę rocznego czynszu symbolicznego w wysokości 1 złoty za 1 metr kwadratowy powierzchni gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu na rzecz dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych." Organ odwoławczy podkreślił, że jak w wynika z powyższych przepisów nie jest możliwe ustanowienie opłaty tylko od części przyznanego gruntu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, a dotyczących zasady działania organu I instancji przy rozpoznawaniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r., m.in. fakt kierowania się ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, który ogranicza możliwość zagospodarowania gruntu, to zdaniem organu nie jest to materia, o której zmianę wnioskował A. J. Organ wskazał, że przepis art. 155 nie służy ponownemu rozpoznawaniu sprawy, uprzednio zakończonej decyzją ostateczną - jest to postępowanie nadzwyczajne, dopuszczające jedynie zmianę już istniejącej i ostatecznej decyzji. Wobec powyższego organ I instancji rozpatrujący wniosek A. J. działał jedynie w zakresie tego wniosku, uznając, że dokonana zmiana jest zgodna zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, oraz że jest to zmiana na korzyść strony. Organ odwoławczy podkreślił, że z jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika iż, art. 155 kpa nie jest przepisem, który umożliwia ponowne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Takie działanie możliwe jest na podstawie art. 145 kpa (wznowienie), o ile zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do wznowienia. Organ odwoławczy wskazał, że A. J. udzielił pełnomocnictwa do działania W. P., ale ze względu na to, że nie wskazano adresu pełnomocnika, decyzję Kolegium doręczyło stronie na jej adres. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. J. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z § 3 Uchwały nr [...] Rady Miasta W. z [...] listopada 2007 roku w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalania czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 7 dekretu oraz bonifikaty od opłaty rocznych za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuwzględnienie przez organ niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego z planem zagospodarowania przestrzennego, – naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 155 w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że przepis ten nie służy ponownemu rozstrzygnięciu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a w przedmiotowej sprawie ewentualna zmiana wysokości czynszu stanowiłaby właśnie nowe rozstrzygnięcie, – naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 kpa poprzez nieprzestrzeganie zasad postępowania administracyjnego, tj. naruszenie przepisów prawa zarówno materialnego jak i procesowego, zlekceważenie istnienia słusznego interesu obywatela, lakoniczne uzasadnienie decyzji, brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach mogących mieć wpływ na sferę praw skarżącego, jak również działanie powodujące utratę zaufania obywatela do organów Państwa. Skarżący powołując się na treść § 3 uchwały Rady W. z [...] listopada 2007 r. oraz treść art. 7 ust 2 dekretu warszawskiego podkreślił że z uwagi na ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego Uchwałą Rady W. z [...] czerwca 2004 roku, obowiązującego na terenie pozostającym w użytkowaniu wieczystym, niemożliwe jest korzystanie przez niego z części gruntu oddanego mu w użytkowanie wieczyste. Zgodnie z tą uchwałą wyłącza się z użytkowania część gruntu pozostającego w użytkowaniu wieczystym, z przeznaczeniem na funkcje usługowe (wynajem powierzchni biurowych, turystyka, handel i gastronomia i inne). W ocenie skarżącego naliczanie czynszu dzierżawnego za tę część gruntu, która podlega faktycznemu wyłączeniu z użytkowania, jest bezzasadne. Ponadto skarżący uznał za niesłuszne ustalenia zawarte w decyzji ostatecznej, odnoszące się do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, które ograniczają możliwość wykorzystania gruntu. Zdaniem skarżącego przepis art. 7 dekretu z 1945 r. powinien znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy brak możliwości korzystania z gruntu wynika z następczej względem ustanowienia użytkowania wieczystego decyzji w sprawie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił, iż organ pominął w uzasadnieniu swojej decyzji kwestię wpływu wyłączenia uprawnień użytkownika wieczystego w drodze administracyjnych aktów prawa miejscowego, tj. planu zagospodarowania przestrzennego na obowiązek ponoszenia przez niego opłat. Skutkiem takiego wyłączenia jest w przedmiotowej sprawie nieadekwatność ponoszonych opłat z tytułu użytkowanie wieczystego gruntu w stosunku do jego faktycznego używania. W konsekwencji wystąpiła nierówność wobec prawa w zakresie wysokości zobowiązań publicznoprawnych pomiędzy podmiotami mogącymi korzystać w pełni z dobrodziejstw użytkowania wieczystego, a podmiotami pozbawionymi choćby częściowo takich uprawnień. Obciążenia publicznoprawne winny być zróżnicowane z uwagi na zakres uprawnień. Skarżący zarzucając naruszenie art. 155 kpa podniósł, że decyzja wydana w trybie tego przepisu może dotyczyć kwestii, które były przedmiotem rozstrzygnięcia w weryfikowanej decyzji. Zdaniem skarżącego decyzja Prezydenta W. z [...] czerwca 2008 roku w żaden sposób nie rozstrzyga merytorycznie kwestii ustanowienia użytkowania wieczystego; określa jedynie wysokość należytego czynszu. Podniósł, że zaistniały okoliczności o charakterze prawnym wskazujące na nieadekwatność ostatecznego rozstrzygnięcia w stosunku do obowiązującego prawa. Stawiając zarzut naruszenia przepisów art. 6, 7, 8 i 9 kpa skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ nie przestrzegał zasad zawartych w tych przepisach w stopniu gwarantującym stronie postępowania poczucie, że postępowanie prowadzone jest przez tenże organ w sposób rzetelny. Organ naruszył przepisy zarówno prawa materialnego jak i procesowego i lakonicznie uzasadnił decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Wymaga zwrócenia uwagi, że skarżący składając wniosek z 3 marca 2008 r. o zmianę decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2007 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego, dołączył do akt sprawy pełnomocnictwo z 4 marca 2008 r. ustanawiające jego pełnomocnikiem W. P. Pełnomocnictwo to zostało złożone przed organem I instancji, a pracownik organu potwierdził przyjęcie pełnomocnictwa. Decyzja organu I instancji doręczona została pełnomocnikowi skarżącego. Odwołanie od decyzji złożone zostało przez pełnomocnika, a organ I instancji w trybie art. 133 kpa przedstawił je organowi odwoławczemu. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzję z [...] listopada 2008 r. doręczyło skarżącemu, a nie jego pełnomocnikowi, co stanowi naruszenie art. 40 § 1 in fine i 40 § 2 kpa. Stosownie do przepisu art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków. Zatem w przypadku ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1pkt 4) kpa. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że wprawdzie skarżący ustanowił pełnomocnika, w osobie W. P., to jednakże z uwagi na nie wskazanie adresu pełnomocnika decyzję doręczył stronie. W związku z powyższym należy stwierdzić, że działanie organu odwoławczego polegające na doręczeniu swojej decyzji stronie, zamiast pełnomocnikowi, bez wcześniejszego wezwania strony do uzupełnienia pełnomocnictwa o adres pełnomocnika, było nieprawidłowe. Zważyć należy, że organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, a nie jest tylko organem kontrolnym. Miał więc obowiązek usunąć braki formalne pełnomocnictwa. Tymczasem organ odwoławczy z naruszeniem art. 136 kpa nie wypełnił tego obowiązku. Skuteczne było bowiem ustanowienie pełnomocnika przed organem I instancji. Brak adresu powinien być usunięty w drodze wezwania strony do jego wskazania przez organ odwoławczy w trybie wyżej wskazanego przepisu, gdyż akta sprawy wraz z odwołaniem zostały temu organowi przekazane przez organ I instancji. Zatem organ II instancji naruszył przepis art. 40 § 2 kpa, a także przepisy art. 8 art. 9 kpa i art. 136 kpa, co w przypadku naruszenia tych trzech ostatnich przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem organ wypełnił obowiązki wynikające z wyżej wskazanych przepisów procesowych, to strona uzyskując informację o skutkach wadliwego pełnomocnictwa mogłaby usunąć te braki lub ustanowić innego pełnomocnika albo cofnąć udzielone pełnomocnictwo. Należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że naruszenie art. 40 § 2 kpa jest wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i naruszenia przepisów postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz lit. c) ppsa, a także art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę wezwie skarżącego do wskazania adresu pełnomocnika, pouczając go o skutkach prawnych nie usunięcia tego braku, a po jego wskazaniu doręczy decyzję pełnomocnikowi.