I SA/Wa 1280/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Ministra Obrony Narodowej – [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia trwałego zarządu nieruchomością oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] dotyczącą odmowy przeniesienia prawa trwałego zarządu nieruchomością położoną w W., w rejonie ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], pomiędzy M. a [...] Zarządem[...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją Kierownika Urzędu [...] w W. z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ulicy [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, została oddana w trwały zarząd M. (dalej M.). Wnioskiem z dnia [...] września 2004 r. [...] Zarządu [...] (dalej: A.) zwrócił się do Prezydenta W. o wydanie decyzji o przekazaniu na czas nieoznaczony trwałego zarządu tej nieruchomości pomiędzy M. i A. Z analogicznym wnioskiem dnia [...] października 2004 r. do Prezydenta W. wystąpił [...] M., wyjaśniając w jego uzasadnieniu, że dnia [...] listopada 2002 r. zostało zawarte pomiędzy M. a A. porozumienie w sprawie zagospodarowania [...]. Z jego treści wynika, że część [...] przeznaczona do [...] wraz z naniesieniami pozostanie w zarządzie M., a część [...] wraz z naniesieniami zostanie przekazana w trwały zarząd A. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. skierowanym do Prezydenta W. [...] M. wycofał swój wniosek o przeniesienie prawa trwałego zarządu i wystąpił o umorzenie postępowania o przeniesienie prawa trwałego zarządu uzasadniając powyższe wzrostem potrzeb jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez M. celem realizacji pełnionych przez te jednostki funkcji w zakresie [...], a także zmianą ustaleń zawartych w ww. porozumieniu. W tej sytuacji pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezydent W. wystąpił do [...] Zarządu [...] z zapytaniem, czy jednostki te wyrażają zgodę na umorzenie postępowania, gdyż zgodnie z art. 105 § 2 kpa organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na wniosek której zostało ono wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony. W odpowiedzi na pismo Prezydenta W. zapytane jednostki wyraziły swój sprzeciw. W tej sytuacji Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił przeniesienia prawa trwałego zarządu przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Zarządu [...]. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem [...] Zarząd [...] złożył odwołanie. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że na podstawie zawartego porozumienia przez cały czas użytkowania nieruchomości [...] ponosił koszty związane z jej utrzymaniem, jak również [...], a także w porozumieniu z M. wykonał [...], który został zatwierdzony prawomocną decyzją Prezydenta W. Podkreślił, że [...] nic nie wiadomo o zmianie warunków zawartego porozumienia, a zatem działania M. są jednostronne i nie znajdują żadnego uzasadnienia. Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią obowiązującego przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) właściwy organ może orzec w drodze decyzji o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki. Podstawowym warunkiem przekazania trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi jest zatem wniosek obu stron. Jeżeli jednak jedna ze stron, w tym przypadku M., wycofała swój wniosek, postępowanie o przeniesienie prawa trwałego zarządu stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego podniesione okoliczności, że [...] Zarząd [...] jest faktycznym użytkownikiem tej części gruntu, że ponosił własne nakłady na nieruchomości, czy też że [...] było zawarte porozumienie, nie dają podstawy do przeniesienia prawa trwałego zarządu na rzecz [...] Zarządu [...] bez zgody M. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] Zarząd [...]. W obszernym uzasadnieniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7-11 kpa. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość wraz z innymi przekazana została zgodnie z decyzją Kierownika Urzędu [...] w W. z dnia [...] listopada 1998 r. w trwały zarząd M. z przeznaczeniem dla [...] Jednostek [...]. Jednostki te zostały zlikwidowane wskutek [...]. Zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami likwidacja jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd nieruchomością powoduje jego wygaśnięcie. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącego, w związku z likwidacją [...] Jednostek [...] trwały zarząd nieruchomości powinien wygasnąć z mocy prawa. Dlatego też brak zgody na wygaśnięcie prawa trwałego zarządu nie powinien mieć wpływu na decyzję organu administracji publicznej o ustanowieniu tego prawa na rzecz innej jednostki organizacyjnej. Skarżący podkreślił, że organ I instancji wydając decyzję nie uwzględnił, że tereny [...], stanowiły nieruchomość [...], która na mocy [...] stała się własnością Skarbu Państwa i użytkowana była przez [...]. Na mocy przepisów art. 5 i 6 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przedmiotowe tereny jako państwowe pozostały we władaniu [...]. Do końca [...] omawiany obiekt stanowił [...]. Współużytkownikami byli: [...]. Obie strony złożyły stosowne wnioski do Urzędu W. o przekazanie trwałego zarządu pomiędzy M. i A. w odniesieniu do działki gruntu nr [...], jednakże bez powiadomienia [...] M. wycofało swój wniosek i wniosło o umorzenie postępowania w sprawie przekazania trwałego zarządu nieruchomością na rzecz A., na co nie została wyrażona zgoda. Skarżący stanął na stanowisku, że mimo, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa takie cofnięcie jest dopuszczalne, jednak winno ono podlegać kontroli organu, przed którym toczy się postępowanie, pod względem zgodności tej czynności z podstawowymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego, skoro cofnięcie wniosku przez jedną ze stron postępowania spowodowało jego bezprzedmiotowość, która jest przesłanką do wydania decyzji odmawiającej przeniesienia prawa trwałego zarządu, to tak samo jak przed wydaniem tej decyzji, organ powinien dokonać analizy, czy czynność ta (cofnięcie wniosku) nie jest sprzeczna z interesem społecznym. Poprzestając jedynie na lakonicznym, wcześniej przytoczonym stwierdzeniu, organ administracyjny nie wykazał, aby cofnięcie wniosku przez M. zostało poddane kontroli co do zgodności tej czynności czy to z zasadami ogólnymi kpa, czy tym bardziej z interesem społecznym. Skarżący domaga się wydania takiego rozstrzygnięcia, z którego wynikało będzie kategorycznie, że cofnięcie wniosku przez M., które doprowadziło do wydania decyzji odmownej, zostało poddane kontroli organu co do zgodności tej czynności z interesem społecznym i pozostałymi zasadami postępowania toczącego się według Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze skarżący uznał złożoną skargę za uzasadnioną i konieczną. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki. W decyzji, o której mowa, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. W sprawach tych stosuje się przepis art. 45 ust. 3 tej ustawy. Przepis ten reguluje przekazanie trwałego zarządu w trybie administracyjnym. Jest to tryb szczególny, który sprowadza się do tego, iż zainteresowane jednostki organizacyjne, tj. jednostka przekazująca trwały zarząd oraz jednostka, która ma uzyskać trwały zarząd, składają do właściwego organu stosowne wnioski wraz ze zgodą organów nadzorujących te jednostki. Właściwy organ nie wydaje decyzji o przekazaniu trwałego zarządu, lecz decyzję, w której orzeka o wygaśnięciu trwałego zarządu sprawowanego dotychczas przez określoną jednostkę organizacyjną oraz jego ustanowieniu na rzecz innej jednostki organizacyjnej, zainteresowanej przekazaniem. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Kierownik Urzędu [...] w W. oddał przedmiotową nieruchomość, stanowiącą własność Skarbu Państwa, w trwały zarząd M. Pierwotnie wnioskami z dnia [...] września 2004 r. oraz z dnia [...] października 2004 r. [...] Zarządu [...] i [...] M. zwrócili się do Prezydenta W. o wydanie decyzji o przekazaniu na czas nieoznaczony trwałego zarządu tą nieruchomością między M. i A. Jednakże pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. [...] M. wycofał swój wniosek o przeniesienie prawa trwałego zarządu i wystąpił o umorzenie postępowania o przeniesienie prawa trwałego zarządu. Ze względu na brak zgody drugiej strony postępowania, organ I instancji nie mógł skorzystać z trybu określonego w art. 105 § 2 kpa, lecz rozpatrzył wniosek merytorycznie i odmówił przeniesienia prawa trwałego zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Sądu wobec niespełnienia, na skutek wycofania przez [...] M. wniosku o przeniesienie prawa trwałego zarządu, ustawowo określonych w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłanek, organy obu instancji zasadnie odmówiły przeniesienia prawa trwałego zarządu z jednej jednostki na drugą w sytuacji skutecznego złożenia wniosku tylko przez jedną stronę postępowania. Zgodna wola obydwu stron postępowania o przeniesienie prawa trwałego zarządu jest bowiem niezbędnym warunkiem do zastosowania tego trybu. Przeniesienie bowiem trwałego zarządu bez wniosku obu stron postępowania i to złożonego za zgodą organów nadzorujących te jednostki, byłoby niezgodne z treścią art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7-11 kpa, Sąd stanął na stanowisku, że przyznanie w Kodeksu postępowania administracyjnego normom prawnym rangi zasad ogólnych nie może prowadzić do sytuacji, w której zastosowanie przez organ administracji publicznej tych zasad miałoby doprowadzić do nadania całkowicie odmiennej niż rzeczywista treści niebudzącemu wątpliwości przepisowi prawa materialnego. Działanie takie, zdaniem Sądu, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i nie mogłoby się oprzeć zarzutowi naruszenia przepisów prawa przez organ. Równocześnie wyjaśnić należy, że przywołane przez skarżącego pojęcie "interesu społecznego" o którym mowa w art. 7 kpa, jest pojęciem niedookreślonym (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57, wyrok NSA z dnia 12 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57, wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, PiP 1994, z. 9, s. 111). Funkcją przepisu art. 7 kpa nie jest jednak umożliwienie organom administracji publicznej dokonywania korekt, uzupełnień czy modyfikacji przepisów prawnych stanowiących podstawę decyzji administracyjnej. W wypadku bowiem, gdy przesłanki wydania decyzji administracyjnej są sprecyzowane w przepisach prawa materialnego, przepis art. 7 w ogóle nie będzie mieć zastosowania, a zatem bezprzedmiotowe jest wówczas rozważanie znaczenia pojęcia "interesu społecznego." Oznacza to, że w sprawach, w których wprowadzona jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania tej zasady ze względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1995 r., SA/Ka 2198/94, niepubl.). Co do zasady reguła wyrażona w art. 7 kpa ma zastosowanie we wszystkich tych wypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 1995 r., SA/Wr 2744/94, niepubl.). Do takich decyzji nie należy jednak decyzja wydana w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowo wyjaśnić należy, że za niezasadny Sąd uznał również zarzut, iż w związku z likwidacją [...] Jednostek [...] trwały zarząd przedmiotowej nieruchomości powinien wygasnąć z mocy prawa, dlatego też brak zgody na wygaśnięcie prawa trwałego zarządu nie powinien mieć wpływu na decyzję organu administracji publicznej o ustanowieniu tego prawa na rzecz innej jednostki organizacyjnej. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie podstawę orzekania nie stanowił powołany w skardze art. 49 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, lecz art. 48 tej ustawy. Rozpoznawana sprawa dotyczy bowiem przekazania trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki, a nie dotyczy orzeczenia o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego zlikwidowanej jednostce organizacyjnej. Nadto skarżący zdaje się nie zauważać, że Kierownik Urzędu [...] w W. decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. przekazał określone nieruchomości w trwały zarząd M., który to organ nie uległ do dnia dzisiejszego likwidacji. Oznacza to, że [...] Jednostki [...] nie miały w trwałym zarządzie spornej nieruchomości i ich likwidacja nie ma w rozpatrywanej sprawie żadnego znaczenia prawnego. Ponadto kwestie te były już przedmiotem postępowania administracyjnego, które zakończyło się ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji orzekająca m.in. o wygaśnięciu w trybie art. 49 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami trwałego zarządu m.in. przedmiotowej nieruchomości i umorzył postępowanie przed organem i instancji. Podsumowując Sąd uznał, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej prowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wystarczająco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.