I SA/Wa 1280/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] o zwrocie części nieruchomości i umorzył postępowanie przed Starostą [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda podał, że decyzją z dnia [...] lutego 1981r. nr [...] Naczelnik W. odjął za odszkodowaniem własność części nieruchomości liczącą [...] m kw. z pow. [...] m kw. położonej w W. przy ul. [...] i przy ul. [...]. Część wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiła ówczesną działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m kw., natomiast część położona przy ul. [...] stanowiła działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m kw. i działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m kw.. Zgodnie z decyzją nr [...] z [...] grudnia 1976r. wywłaszczaną część nieruchomości objęto lokalizacją inwestycji osiedla mieszkaniowego [...]. Własność odjęto B. i T. małż. K. Dnia 13 listopada 1990r. B.i T. małż. K. wnieśli o zwrot działki nr [...] o pow. [...] m kw., wniosek podpisany przez B. K. uzupełnił T. K., żądając również zwrotu działki nr [...] o pow. [...] m kw. T. K. dnia [...] maja 1996r., a B. K. dnia [...] lutego 1997r. wnieśli o zwrot działek nr [...], [...] i [...], a następnie wnioski te ponawiali. Dnia 28 kwietnia 2000r. byli właściciele zwrócili się o wydanie decyzji częściowej co do działek nr [...], [...] i [...] wywłaszczonych z dawnej działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Wnieśli, aby pozostałą część gruntu rozpatrzono odrębną decyzją. Decyzją z dnia [...] czerwca 2000r. Starosta Powiatu [...] orzekł zwrot działek nr [...] o pow. [...] m kw., nr [...] o pow. [...] m kw. i [...] o pow. 1 m kw. Decyzją z dnia [...] grudnia 2000r. Starosta Powiatu [...] orzekł zwrot kolejnych działek nr [...],[..], [..], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m kw. (pochodzących z dawnej działki nr [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001r. działając w trybie art. 155 k.p.a. ograniczył decyzję zwrotową do [...] m kw. Ustalono, ze wywłaszczone dawne działki nr [...], [...] i [...] skomunalizowano na rzecz W. Dnia [...] września 2003r. Urząd W. przekazał Wojewodzie [...] akta sprawy dotyczące zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę Powiatu [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] Dnia 9 marca 2009r. B. i T..małż. K. wnieśli w Urzędzie W. o zwrot całości wywłaszczonych gruntów i wniosek ten został przekazany wprost Staroście [...]. T. K. wniósł [...] listopada 2009r. bezpośrednio do Starosty [...] o zwrot części działki nr [...] pochodzącej z dawnej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r nr [...] Starosta [...] orzekł zwrot działki nr [...] o pow. [...] m kw. pochodzącej z dawnej działki nr [...], a Wojewoda [...] utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] września 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2011r. sygn. akt. I SA/Wa 2066/10 oddalił skargę na powyższą decyzję. Na pytanie Starosty [...] o zakres wniosku z dnia 11 września 2009r. pełnomocnik wnioskodawców w dniu 17 lutego 2012r. przedłożył Staroście [...] wniosek o zwrot działki nr [...] o pow. [...] m kw. pochodzącej z dawnej działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] Starosta [...] orzekł na rzecz B. i T. małż. K. zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m kw. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło W. Rozpatrując sprawę niniejszą Wojewoda [...] stwierdził, że należy uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie o zwrot działki nr [...] przed Starostą [...] który jest organem ogólnie niewłaściwym miejscowo, a nie zyskał właściwości delegacyjnej. Ogólnie właściwy Prezydent W. wyłączył się od załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...], stąd też Starostę [...] wyznaczono do rozpatrzenia tej sprawy, ale nie został wyznaczony do rozpatrzenia zwrotu nieruchomości przy ul. [...]. Wojewoda wskazał, że właściwość delegacyjna z art. 142 ust. 2 ugn i art. 26 § 2 in fine k.p.a. jest wyjątkiem od zasady z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., dlatego jej źródłem nie może być wykładnia rozszerzająca cz analogia, domniemania lub fakty dokonane. Organ II instancji stwierdził, ze przekroczenie delegacji i prowadzenie sprawy także o zwrot nieruchomości przy ul. [...] nie czyni organem właściwym Starosty [...], bo k.p.a. nie zna prorogacji ani utrwalenia właściwości przez strony i organ. Wojewoda podniósł, że Starosty [...] nie wyznaczono do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości przy ul. [...], więc nie mógł orzec o działce nr [...], która nie pochodzi z nieruchomości położonej przy ul. [...]. Organ II instancji stwierdził, że merytoryczna ocena decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości stanowiłaby wydanie decyzji odwoławczej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 142 ust. 1 ugn o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Natomiast według art. 142 ust. 2 w sprawach wymienionych w ust. 1, gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w art. 24-27 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że ogólnie właściwy miejscowo jest w tego rodzaju sprawach starosta miejsca położenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie działka nr [...] stanowi własność W., w związku z czym Prezydentowi W. nie wolno orzekać o nieruchomości należącej do podmiotu, którym zarządza, dlatego podlega wyłączeniu w zakresie zwrotu działki nr [..]. Wojewoda wyjaśnił, że podanie o zwrot tej działki należy złożyć w Urzędzie [...], aby Prezydent formalnie je przekazał organowi wyższego stopnia, który wyznaczy innego starostę jako organ właściwy. Wojewoda ustalił, że decyzja wywłaszczeniowa, mapy wywłaszczenia i rejestry pomiarowe wyraźnie objęły dwie części: przy ul. [...] (d. działka nr [...]) i przy ul. [...] (d. działki nr [...] i [...]). Poprzedni właściciele w dniu 28 kwietnia 2000r. wnieśli o rozdzielenie sprawy i żądali w pierwszej kolejności zwrotu działek przy ul. [...] i w jej zakresie Prezydent W. wyłączył się. Wnioskodawcy i Starosta [...] kontynuowali postępowanie zwrotowe właśnie w zakresie nieruchomości położonej przy ul. [...], a nie ul. [...]. Zdaniem organu świadczą o tym pisma organu wyznaczonego i zakres pełnomocnictw. Wojewoda wskazał, że stosownie do treści art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu właściwości, a konieczność weryfikacji właściwości dotyczy całego postępowania. Zaś decyzja organu wydana z naruszeniem przepisów o właściwości byłaby nieważna niezależnie od merytorycznej poprawności. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. K. zarzucając jej obrazę przepisu art. 142 ust. 2 i art. 4 pkt 9b1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie i uznanie, że Starosta [...] nie był właściwy do inicjowania i prowadzenia postępowania oraz istotne naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 26 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2003r. bardzo ogólnikowo oznaczył kompetencje Starosty [...], a zatem prawidłowo Starosta orzekł zgodnie z wnioskiem złożonym w sprawie [...]. Gospodarstwo znajduje się w okolicach ul. [...] i zapewne dlatego zdaniem skarżącego Wojewoda ogólnikowo sformułował wyznaczenie. Skarżący wskazał, że z uwagi na fakt, iż sprawa w przedmiocie zwrotu nieruchomości obejmowała zarówno działki przy ul. [...], jak i działki przy ul. [...], wydaje się, że prawidłowo ocenił organ I instancji swoje kompetencje do rozstrzygania co do całości żądania. Ponadto w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2003r. brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że Starosta [...] nie jest właściwy do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości przy ul. [...]. Skarżący podniósł również, ze do chwili obecnej Wojewoda [...] nie wyznaczył innego organu właściwego do rozpoznania części wniosku o zwrot nieruchomości przy ul. [...], a zatem w ocenie skarżącego należy domniemywać, że jego wolą było, aby Starosta [...] rozpoznał w całości wniosek zwrotowy. Zdaniem skarżącego biorąc pod uwagę zasadę postępowania administracyjnego pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wydaje się, że właściwym jest badanie intencji Wojewody [...] przy wydawaniu postanowienia delegacyjnego, a nie tylko jego literalne brzmienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Nie ma w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., na skutek nieuprawnionego, zdaniem strony, uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i umorzenia prowadzonego przed tym organem postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, która stanowi obecnie własność W. (działka nr [...]). Zważyć bowiem należy, że obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy, która przed nim zawisła, w jej całokształcie. Oznacza to również obowiązek poddania kontroli właściwości rzeczowej i miejscowej w sprawie organu pierwszej instancji. Stwierdzenie natomiast braku tej właściwości, prowadzić musi każdorazowo do uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje wszak nie tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle, bądź brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, ale także wówczas, gdy nie jest możliwe jej rozpoznanie przed konkretnym organem pierwszej instancji. Tak właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ze względu na brak właściwości miejscowej Starosty [...] do rozpoznania sprawy w ww. zakresie. Właściwym rzeczowo w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości, jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 142 ust. 1 u.g.n.), przez którego rozumieć należy także prezydenta miasta na prawach powiatu (art. 4 pkt 9 b1 u.g.n.). O tym natomiast, który ze starostów jest miejscowo właściwy w konkretnej sprawie, decydują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość miejscową organu, w sprawach dotyczących nieruchomości, w myśl art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a., ustala się według miejsca jej położenia. Przedmiotowa nieruchomość leży na terenie W. Mając więc na względzie to, że W. jest miastem na prawach powiatu, właściwym w sprawie jest niewątpliwie Prezydent tego miasta - sprawujący funkcję starosty. Jednakże biorąc pod uwagę treść art. 142 ust. 2 ugn gdy stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w art. 24-27 k.p.a. Tym samym orzekanie w przedmiocie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie należy do kompetencji Prezydenta W., który jak wskazano wyżej podlega wyłączeniu, ani też Starosty [...], który wyznaczony został jedynie do rozpoznania wniosku stron w zakresie nieruchomości położonej przy ul. [...], objętej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Postanowieniem tym Wojewoda wyznaczył Starostę [...] do prowadzenia postępowania w zakresie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...], a nie przy ul. [...]. Zakres kompetencji Starosty wynikający z postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2003r. uprawniał go do prowadzenia postępowania tylko w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] Treść tego postanowienia, zdaniem Sądu, wyraźnie wskazuje Starostę [...] "jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]". W postanowieniu tym natomiast brak jest wskazania Starosty [..] do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] Należy mieć przy tym na uwadze, że decyzją z dnia [...] lutego 1981r. wywłaszczono nieruchomości położone zarówno przy ul. [...] jak i przy ul. [...]. W myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Dotyczy to także właściwości miejscowej ustalonej postanowieniem delegacyjnym Wojewody. Dopóki więc organ wyższego stopnia nie rozszerzy zakresu wyznaczonej kompetencji organu do prowadzenia sprawy nie może on podejmować czynności wykraczających poza przedmiot wyznaczony postanowieniem wydanym na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. Zmiana przedmiotu postępowania, do prowadzenia którego organ nie został wyznaczony spowodować mogłaby konsekwencje w postaci wadliwości decyzji wydanej w takiej sytuacji, bądź podlegającej uchyleniu w postępowaniu instancyjnym, bądź stwierdzeniu nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodać należy, że wbrew zarzutom skargi właściwości organu administracyjnego do rozpatrzenia danej sprawy nie można domniemywać. Wyjaśnić jedynie należy, że umorzenie postępowania prowadzonego przed Starostą [...] nie oznacza zamknięcia stronom możliwości uzyskania rozstrzygnięcia właściwego organu w sprawie objętej ich wnioskiem o zwrot nieruchomości. W myśl bowiem art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. To zaś oznacza, że Starosta [...] po uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji, zobligowany będzie do przekazania podań stron, w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej przy ul. [...] Prezydentowi W., który jako organ podlegający wyłączeniu zobligowany będzie do ich przekazania organowi wyższego stopnia, który wyznaczy organ właściwy miejscowo. Działania te powinny zostać co prawda podjęte dawno temu, zważywszy na daty złożenia wniosków o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, niemniej jednak uchybienie to nie może mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Jak zaznaczono bowiem wyżej właściwości organu administracji publicznej do orzekania w sprawie nie można domniemywać. W tej sytuacji zarzuty skargi uznać należy za chybione. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.