I SA/Wa 1280/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] oraz Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] ; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] oraz Gminy Miasta [...] solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2018 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1967 r. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] września 1967 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] , oznaczonej jako parcele nr nr: [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność R. K.. Następcy prawni danej właścicielki (M. K., I. K. i W. K.) wystąpili w 2004 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. W toku zainicjowanego tym wnioskiem postępowania Minister Infrastruktury ocenił, że nie jest organem właściwym do rozpoznania żądania, a w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej właściwym jest wojewoda. W związku z czym decyzją z [...] lutego 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z [...] września 2018 r. , utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju, po wszczęciu z urzędu postępowania, działając na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., uchylił w całości decyzje Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r. W motywach tej decyzji wskazywał, że podejmując w 2011 r. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U z 1961 r. Nr 18, poz. 94ze zm.), opierał się na ówcześnie prezentowanych przez Prezesa Rady Ministrów poglądach prawnych wyrażanych przy rozstrzyganiu sporów o właściwość, gdzie jako organ właściwy wskazywano wojewodę. Poglądy te jednak nie zostały zaakceptowane przez judykaturę. Wywodzono mianowicie, że w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a następnie określa się organ wyższego stopnia w stosunku do tego organu. Organ, który wydał decyzję wywłaszczeniową (prezydium wojewódzkiej rady narodowej) został wprawdzie zniesiony, natomiast organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (minister) funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym. Jednocześnie Minister zauważał, że po umorzeniu postepowanie nie doszło do formalnego przekazania sprawy Wojewodzie. Z tego względu zasadnym było wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a., w celu eliminacji decyzji z 2011 r., co umożliwi przeprowadzenia postępowania nadzorczego zainicjowanego wnioskiem M. K., I. K. i W. K.. Za jej uchyleniem w tym przypadku przemawiał w jego ocenie zarówno interes społeczny, jak też słuszny interes strony, gdyż decyzja ta stoi na przeszkodzie rozpatrzenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] , a organ wojewódzki nie jest w niej właściwy do orzekania. Na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł w imieniu Skarbu Państwa oraz Miasta [...] Prezydent Miasta [...], zarzucając jej naruszenie: art. 29 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.c. poprzez skierowanie decyzji do osoby zmarłej, tj. do zmarłej w dniu 8 grudnia 2018 r. W. K., co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji natomiast nie podzielenia tego zarzutu, zarzucał jej naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez: a) zastosowanie trybu określonego w ww. przepisie i uchylenie z urzędu ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r., umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z [...] września 1967 r., pomimo że tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji ostatecznych merytorycznych, kształtujących co do zasady sytuację prawną strony, a nie decyzji umarzających będących rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym, b) zastosowanie trybu określonego w ww. przepisie i uchylenie z urzędu ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., pomimo iż tryb przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a. stosuje się do decyzji uznaniowych, a nie do rozstrzygnięć związanych, jakim jest w niniejszej sprawie umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Ponadto naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia, w szczególności wyjaśnienia powoływanej przez organ nadzoru potrzeby ochrony interesu społecznego oraz słusznego interesu strony oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skarżącego przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co skutkowało naruszeniem zasady przekonywania, o której stanowi art. 11 k.p.a. Na potwierdzenie skierowania decyzji do osoby zamarłej skarżący załączył do skargi odpis zupełny aktu zgonu W. K. oraz akt poświadczenia dziedziczenia po ww. z [...] marca 2019 r. rep. A nr [...] . W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do zarzutu skierowania decyzji do zmarłej wskazywał, że o śmierci W. K. powziął informację od jej profesjonalnego pełnomocnika dopiero 13 marca 2019 r., a więc już po wydaniu decyzji. Zatem to ów pełnomocnik dopuścił się rażącego niedbalstwa nie informując organu o śmierci mocodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i wyprowadzone na ich podstawie konkluzje uznać należy za trafne. W pierwszej kolejności wobec najdalej idącego zarzutu obarczenia zaskarżonej decyzji wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a to w związku ze skierowaniem jej do osoby w dacie rozstrzygania sprawy nieżyjącej (tj. W. K., która zmarła [...] grudnia 2018 r.), wyjaśnić należy, że taka sytuacji nie w każdym wypadku prowadzić będzie do nieważności decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wadliwość decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a wynikającą ze skierowania decyzji do osoby zmarłej, powoduje dopiero połączenie dwóch okoliczności: skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawienie spadkobierców tej osoby udziału w postępowaniu. Nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej w przypadku, gdy jej spadkobiercy zostali uwzględnieni przez organ w prowadzonym postępowaniu (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2010 r., I OSK 129/10, Lex nr I OSK 129/10; z 6 czerwca 2013 r., II OSK 383/12, Lex nr 1352914). W rozpoznawanej sprawie zaś poza nieżyjącą w dacie wydawania zaskarżonej decyzji W. K., stroną postępowania i adresatem decyzji była także m.in. J. K.. Ta zaś, jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia załączonego do skargi (a także złożonego do akt przez pełnomocnika skarżących) była jedynym spadkobiercą zmarłej. Stąd zarzut rażącego naruszenia prawa, jakim miała być obarczona zaskarżona decyzja uznać należy za chybiony. Zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie do weryfikacji decyzji o charakterze procesowym. Przepis ten stanowi, że "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony." Do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. niezbędne jest zaistnienie łącznie trzech przesłanek: musi być to decyzja ostateczna, decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te mają charakter równoważny, a nieziszczenie się którejkolwiek z nich nie daje podstaw do wydania decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w tym trybie. Strona "nie nabywa prawa" z decyzji ostatecznej z kolei, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania jej żądanych uprawnień. Przy czym chodzi w tym przypadku wyłącznie o decyzję merytoryczną, bowiem jedynie taka załatwia sprawę co do istoty, tyle że nie zaspokaja w całości żądania strony. Dotyczy ten tryb zatem decyzji kształtującej sytuację prawną strony na gruncie przepisów prawa administracyjnego materialnego, choć w sposób dla niej negatywny. Regulacja ta nie znajduje więc zastosowania do decyzji ostatecznych o charakterze procesowym, a zatem takich, które w myśl art. 104 § 2 k.p.a., załatwiają sprawę w "inny sposób", jak ma to miejsce w przypadku decyzji o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Pogląd o zastosowaniu art. 154 k.p.a. jedynie do decyzji merytorycznych jest powszechnie akceptowany w judykaturze (por. wyroki: NSA z 3 lutego1992 r., IV SA 1377/91, Lex nr 10806, z 20 lutego 2018 r., I OSK 794/16, Lex nr 2491575, z 2 kwietnia 2019 r., I GSK 1181/18, Lex nr 2656566). W rozpoznawanej sprawie uchyleniu podlegała ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2011 r., umarzająca na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zainicjowane wnioskiem M. K., I. K.i W. K. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1967 r. Zatem decyzja o charakterze formalnym (procesowym). To natomiast, że jej byt prawny stoi na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu ww. żądania, a przyczyny które legły wówczas u podstaw umorzenia postępowania w sprawie nim zainicjowanej, w istocie nie zaistniały; nie mogą uzasadniać zastosowanie do jej eliminacji trybu przewidzianego art. 154 § 1 k.p.a. Odrębną rzeczą jest natomiast ewentualne jej wzruszenie w innym przewidzianym procedurą administracyjną nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji administracyjnych, którego wyboru i możliwości zastosowania skład orzekający obecnie nie przesądza, z uwagi na przedwczesność zajmowania w tym względzie stanowiska, wobec uprzedniego niewyrażenia go przez organ. Zważywszy na brak prawnej możliwości wzruszenia decyzji Ministra Infrastruktury na podstawie art. 154 k.p.a., wydana na tej podstawie zaskarżona decyzja (jak też poprzedzająca ją decyzja [...] września 2018 r.) podlegać musi uchyleniu, a dalsze prowadzenie w tym trybie wszczętego z urzędu przez Ministra Inwestycji i Rozwoju postępowania jest bezprzedmiotowe, co prowadzić musi do jego umorzenia. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm.), a także art. 145 § 3 tej ustawy w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).