I SA/Wa 1281/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Marta Maciejkowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2007 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania J. D., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] o odmowie przyznania J. D. jednorazowego zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy w wysokości [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] odmówił przyznania J. D. jednorazowego zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2006 r. Gminna Komisja powołana przez Wojewodę Mazowieckiego dokonała oględzin, na podstawie których ustaliła straty na gruntach rolnych określonych precyzyjnie przez wnioskodawcę. Zdaniem organu mimo tego, że na dokumencie opinii Komisji nie widnieje podpis strony i członków Komisji, na wniosku złożonym przez wnioskodawcę opatrzonym jego podpisem i podpisami członków Komisji potwierdzono straty zaistniałe z powodu suszy. Na podstawie tych dokumentów organ ustalił, że J. D. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, a klęska suszy wystąpiła na powierzchni [...] ha (pszenżyto) w wysokości 60 %, tj. objęła [...] ha, co w stosunku do całej powierzchni użytków rolnych, tj. [...] ha stanowi 27%. Tym samym straty w uprawach rolnych nie przekroczyły 30%. Organ podał, że zgłoszenie przez zainteresowanego obszaru gruntów rolnych pod zasiewami wynoszącego ha (pszenżyto) i [...] ha (jęczmień) nastąpiło dopiero po otrzymaniu decyzji odmawiającej zasiłku celowego, dlatego też nie mogło zostać uwzględnione. Zdaniem organu pomocy społecznej podstawę przyznania pomocy dla osób dotkniętych klęską suszy mogą stanowić tylko ustalenia Komisji, których strona do chwili otrzymania decyzji nie kwestionowała. Znaczny upływ czasu i zbiór plonów, na których wystąpiły straty spowodowane suszą czyni bezprzedmiotowym przesłuchanie ewentualnych świadków w tym zakresie. Od powyższej decyzji J. D. wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że podał tylko 27 % szkód w uprawach rolnych, ponieważ był źle poinformowany przez Gminę, o tym, iż do otrzymania świadczenia wystarczy podać szkody w uprawach rolnych w wysokości 27 %. Oświadczył, że susza nie działała wybiórczo, dlatego też dotknęła całą uprawę, tj. [...] ha pszenżyta i [...] ha jęczmienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kierownik ośrodka pomocy społecznej stosując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109), ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Organ pierwszej instancji wydając decyzję oparł się m.in. na następującym materiale dowodowym: wniosku o dokonanie komisyjnej oceny skutków suszy , wniosku o zasiłek celowy, opinii Komisji powołanej przez Wojewodę z dnia [...] lipca 2006 r. Efektem przeprowadzonego postępowania było ustalenie, że J. D. posiada gospodarstwo rolne o pow. [...] ha użytków rolnych. Składając wniosek o zasiłek celowy zainteresowany wskazał na straty w wysokości 60% w uprawie pszenżyta na powierzchni [...] ha. Komisja oceniła straty w tej uprawie, zgodnie z wnioskiem, na 60%. Zatem szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą w 2006 r. w gospodarstwie rolnym J. D. wyniosły średnio 27%, a więc mają rozmiar niższy niż 30 %, wymagane w rozporządzeniu z dnia 29 sierpnia 2006 r. Jako dowód oprócz opinii Komisji, nie spełniającej wszystkich wymogów, organ pierwszej instancji przedstawił wniosek strony (dołączony do akt przy trzecim odwołaniu), na którym widnieje jej podpis. Z tego wniosku wynika, iż J. D. sam podał wielkość obszaru i rodzaj uprawy na której wystąpiła strata związana z suszą w 2006 r. Zainteresowany określił również wysokość strat jakie według niego wystąpiły na danej uprawie. Dane zawarte we wniosku ([...]ha pszenżyta i 60% strat) zostały potwierdzone w notatce sporządzonej i potwierdzonej podpisami członków Komisji znajdującymi się na odwrocie wniosku. W ocenie Kolegium opinia Komisji w połączeniu z wnioskiem J. D. stanowią dowód, na którym w niniejszej sprawie oparł się organ odwoławczy. Zdaniem organu jeżeli strona sama wskazała we wniosku wielkość upraw i strat jakie poniosła w wyniku suszy, to dane te nie mogą podlegać modyfikacji w trakcie postępowania, ponieważ nie zezwalają na to przepisy prawa. Zgłaszanie przez zainteresowanego w odwołaniu innych danych odnośnie wielkości upraw i występujących w nich strat jest zatem bezskuteczne. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] czerwca 2007 r. J.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podał, że we wniosku o przyznanie zasiłku wskazał tylko 27 % szkód w uprawach rolnych, ponieważ był źle poinformowany przez Urząd Gminy w P., o tym, że wystarczy podać tylko 27 %, a nie 30%. Zdaniem skarżącego, Komisja mając mało czasu, sprawdziła tylko 27 % zasiewów pomijając całość uprawy. Oświadczył, że całość jego zasiewów była sprawdzana przez Komisję w C., dlatego też ta Komisja może zaświadczyć o złym stanie zasiewów. Wystąpienie strat na [...] ha pszenżyta i [...] ha jęczmienia mogą też potwierdzić najbliżsi sąsiedzi A.S. i J. D.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko prezentowane w sprawie i stwierdził, że przepisy prawa nie przewidywały możliwości modyfikacji wniosku o przyznanie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy, po upływie jego złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Z przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) - zwanego dalej rozporządzeniem - wynika, że ustalenie przez kierownika ośrodka pomocy społecznej średniej wysokości szkód, o których wyżej mowa, następuje na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.). Analizując materiał dowodowy sprawy Sąd uznał, że podstawy do wydania wydanych w sprawie decyzji nie stanowił protokół szacowania szkód, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o pozytywną opinię, o której mowa w § 20 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1996 r. sporządzoną na użytek sprawy o udzielenie kredytu bankowego na wznowienie produkcji po klęsce żywiołowej. Wskazuje na to w sposób nie budzący wątpliwości treść tego dokumentu. Wymaga podkreślenia, że opinia, o której mowa w § 20 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1996 r. i protokół szacowania, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, to dwa różne dokumenty sporządzone na potrzeby przysługujących rolnikowi, niezależnych od siebie form pomocy państwowej związanych z klęską suszy (dopłaty do oprocentowania kredytu bankowego i zasiłku celowego). Jedynym elementem wspólnym dla obu tych dokumentów jest ten sam wystawca dokumentów - komisja powołana przez organ administracji publicznej jakim jest wojewoda. Warto również zwrócić uwagę na fakt, że powoływany wyżej protokół szacowania szkód - jako podstawowy dowód w postępowaniu o przyznanie zasiłku celowego - podlega rygorom określonym w art. 68 i art. 71 KPA, zaś czynność sporządzenia protokołu - rygorom postępowania dowodowego np. w zakresie, o którym mowa w art. 79 KPA. Sporządzenie tego dokumentu z naruszeniem powołanych wyżej przepisów KPA powoduje istotną wadliwość tej czynności dowodowej (w szczególności, gdy ów protokół nie został podpisany przez wszystkie osoby obecne przy jego sporządzeniu - członków komisji, bądź został sporządzony bez udziału strony - rolnika ubiegającego się o pomoc pieniężną), co w konsekwencji skutkuje wadliwością przyjętych przez organ na jego podstawie ustaleń. Wskazane wyżej wymogi nie odnoszą się natomiast do opinii, o której mowa w § 20 ust. 3 rozporządzenia z dnia 30 stycznia 1996 r., ponieważ dokument ten jest wydawany dla celów kredytowych, poza sformalizowanym postępowaniem administracyjnym. Wojewoda powołując komisję, której zadaniem było oszacowanie szkód w uprawach rolnych musiał mieć na uwadze, że protokół szacowania szkód winien spełniać wymogi KPA, ponieważ będzie źródłem dowodu w postępowaniu administracyjnym. Komisja prowadząca dowód z oględzin miała więc obowiązek zawiadomienia stron, z siedmiodniowym wyprzedzeniem, o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, ponieważ strona ma prawo brać czynny udział w czynnościach postępowania dowodowego, przedstawiać posiadane dokumenty, powoływać świadków, składać wyjaśnienia i wypowiadać się co do przeprowadzonych dowodów (art. 79 i 81 KPA). W niniejszej sprawie tych praw J. D. został pozbawiony, dlatego też należało uznać, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] maja 2007 r. zostały wydane z naruszeniem § 4 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w związku z art. 7 KPA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie ma to o tyle istotne znaczenie, że między skarżącym, a orzekającymi w sprawie organami istnieje spór co do rozmiaru szkód w uprawach rolnych spowodowanych suszą. We wniosku z dnia 21 września 2006 r. o przyznanie zasiłku skarżący oświadczył, że szkody w uprawach rolnych przekroczyły średnio 30 % (pkt 3 wniosku), w odwołaniu sprecyzował, że szkody objęły obszar [...] ha pszenżyta i [...] ha jęczmienia. Z opinii z dnia [...] lipca 2007 r. sporządzonej przez pracownika Wojewody Mazowieckiego starszego inspektora M. D. wynika natomiast, że szkody wystąpiły na obszarze [...] ha pszenżyta. Sąd nie uwzględnił powoływanego przez Kolegium pisma w postaci "prośby o dokonanie komisyjnej oceny skutków tegorocznej suszy w [...].", podpisanej przez J. D. oraz zawartego na jego odwrocie oświadczenia podpisanego przez E. W., P. K. , W. P. i G. O.. W ocenie Sądu pismo to nie ma bowiem waloru dowodowego, skoro nie jest opatrzone datą, pozwalającą Sądowi ustalić na jakim etapie postępowania administracyjnego zostało sporządzone i przedłożone do akt sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. winien więc wystąpić do Wojewody Mazowieckiego o przedłożenie protokołu szacowania szkód, o którym mowa w § 4 ust. 2 rozporządzenia, spełniającego wymogi przewidziane w KPA i na jego podstawie ustalić średnią wysokość szkód w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez skarżącego. Żaden przepis rozporządzenia nie wymaga przecież, aby źródłem ustaleń przyjętych w protokole szacowania szkód były wyłącznie spostrzeżenia członków komisji dokonane w 2006 r. w ramach oględzin upraw rolnych w gospodarstwie rolnym uprawnionego. Czynności dowodowe Wojewody Mazowieckiego mogą być przecież powtórzone na żądanie organu pomocy społecznej, do momentu wydania decyzji w sprawie, a protokół szacowania szkód sporządzony na podstawie dowodów pośrednich: zeznań świadków, np. sąsiadów skarżącego, członków komisji szacującej szkody, pracowników Wojewody bądź innych organów mających wiedzę w tym zakresie (w skardze podniesiono, że informację o stanie zasiewów posiada Komisja w C.), dokumentów, a posiłkowo także dowodu z przesłuchania strony. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela - co do zasady - przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stanowisko, co do braku możliwości modyfikacji przez stronę w toku postępowania danych w zakresie procentowego rozmiaru szkód w uprawach rolnych, skoro decyzja o przyznaniu zasiłku zostaje wydana na podstawie protokołu szacowania szkód. Stanowisko to jest zasadne, ale po warunkiem, że czynność dowodowa utrwalona w protokole (oględziny) i sam protokół spełniają wymogi KPA. Poza tym Sąd zwraca uwagę, że strona złożyła wyjaśnienia co do rozmiaru szkód dopiero w odwołaniu, ponieważ Wojewoda Mazowiecki nie zapewnił skarżącemu możliwości uczestniczenia w czynności szacowania strat (oględzinach upraw rolnych), podczas których J. D. mógłby przedstawić komisji swoje stanowisko w tej kwestii i w ten sposób przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.