I SA/Wa 1282/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje w mocy pkt II ppkt 1 decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. L. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], którą ustalono, iż zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt R. Ł. w domu pomocy społecznej są: R. Ł. (mieszkanka), K. Ł. (syn), I. S. (wnuczka) i P. Ł. (wnuk), ustalono jednocześnie miesięczną odpłatność od K. Ł. w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] grudnia 2017 r. oraz ustalono, że I. S. i P. Ł. nie wnoszą opłaty. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] skierował R. Ł. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych. Starosta P. decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] umieścił R. Ł. w Domu Pomocy Społecznej w P. Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Prezydent [...] orzekł min. o ustaleniu dla K. Ł. odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło tę decyzją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zlecając zbadanie czy R. Ł. została pozbawiona prawa rodzicielskich nad K. Ł. Ponownie rozpatrując sprawę ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], Prezydent [...] w pkt I ustalił, iż zobowiązanymi do wnoszenia opłaty za pobyt R. Ł. w domu pomocy społecznej są: R. Ł. (mieszkanka), K. Ł. (syn), I. S. (wnuczka) i P. Ł. (wnuk). W pkt II ppkt 1-3 ustalił miesięczną odpłatność za pobyt R. Ł. od K. Ł. w kwocie [...] zł miesięcznie od dnia [...] grudnia 2017 r. oraz ustalił, że I. S. i P. Ł. nie wnoszą opłat za pobyt babki z powodu nieprzekroczenia dochodu o kwotę 300 % kryterium dochodowego osoby wspólnie gospodarującej Od powyższej decyzji odwołał się K. Ł. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593) i przytoczyło treść przepisów regulujących zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Organ podkreślił, że z powyższych przepisów wynika, iż ustalając odpłatność za pobyt osoby w domu pomocy społecznej organ winien kierować się przede wszystkim kolejnością określoną w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przy czym zasadność ustalenia odpłatności od jednej z tych osób musi być uzasadniona odpowiednią sytuacją dochodową tej osoby. W rozpatrywanej sprawie Prezydent [...] ustalił, że R. Ł. jest wdową, a jedynymi członkami jej rodziny jest syn K. Ł. i jej siostra T. K. oraz wnuki I. S. i P. Ł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ustaliło także na podstawie odpisu wyroku rozwodowego z [...] września 1958 r. Sądu Rejonowego w P. sygn. akt [...], że R. Ł. nie została pozbawiona praw rodzicielskich nad K. Ł. Dalej Kolegium podkreśliło, że miesięczny dochód rodziny K. Ł. wynosi [...] zł na osobę i jest wyższy o kwotę [...] zł od 300 % kryterium dochodowego określonego przepisem art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 pkt. 2 lit. b odpłatność jaką ponosi zstępny, nie może obejmować dochodów rodziny, stanowiących 300% tego kryterium. W dalszej części uzasadnienia Kolegium ustaliło, że dochody I. S. (wnuczki) i P. Ł. (wnuka) są niższe niż 300% kryterium dochodowego, zatem zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej są zwolnieni z odpłatności. Z akt postępowania wynika, że miesięczny koszt pobytu w domu pomocy społecznej wynosił do dnia [...] lutego 2018 r. [...] zł a po tym dniu [...] zł. R. Ł. ponosi odpłatność w kwocie [...] zł miesięcznie, zatem różnica pozostała do pokrycia przez K. Ł. wynosi odpowiednio [...] zł i [...] zł. Z uwagi na ograniczenia wynikające z ustalonego kryterium dochodowego, K. Ł. jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności do kwoty [...] zł. Odnosząc się do uwag o braku zapewnienia stronie możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, Kolegium uznało je za zasadne, lecz nie mające wpływu na wynik postępowania. Co prawda zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i zaskarżona decyzja nie zostały doręczone pełnomocnikowi Kazimierza Łątki, to wszelkie zarzuty zostały podniesione w odwołaniu i rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Decyzję tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył K. Ł., zarzucając jej: I) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie : art. 109 § 1 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 110 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie, iż niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącego decyzji Prezydenta [...] nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi winno być traktowanego na równi z niedoręczeniem decyzji samej stronie i powoduje, że decyzja ta nigdy nie weszła do obrotu prawnego a tym samym nie może ona podlegać utrzymaniu w mocy; art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 81 kpa w zw. z art. 40§ 2 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie, iż niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania, które winno skutkować uchyleniem decyzji podczas gdy brak zapewnienia pełnomocnikowi czynnego udziału w sprawie jest jednoznaczne z niezapewnieniem tego udziału samej stronie, prawo to natomiast jest fundamentalnym prawem, którego naruszenie jako rażące zawsze winno skutkować uchyleniem decyzji i skierowaniem sprawy organowi do ponownego rozpoznania; art. 6-15 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez uznanie, iż mimo naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady dwuinstancyjności, zaskarżona decyzja odpowiada prawu, podczas gdy niezapewnienie czynnego udziału w sprawie stanowi rażące naruszenia prawa; II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ppsa- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie : - art. 60 ust.2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 12 marca 2002 r. o pomocy społecznej w zw. z art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie decyzji w mocy w całości, podczas gdy organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w stałej miesięcznej wysokości [...] zł liczonej od dnia [...] grudnia 2017 r., podczas gdy wysokość świadczenia z ZUS- u rodziny skarżącego uległa zmianie w marcu 2018 r. ponadto zmianie uległa również wysokość kryterium dochodowego, z tej przyczyny wysokość opłaty winna zostać zróżnicowana w stosunku do różnych okresów; W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. - w zaskarżonej części; W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn wskazanych w skardze. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wykładnia przepisów zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. dalej u.p.s.), a dotyczących zasad odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, podmiotów zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności oraz trybu jej dochodzenia. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). W art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia tych opłat. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.); małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s.), zaś w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.); gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 (art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s.). Przywołany przepis art. 61 ust. 2 u.p.s. określa sytuacje, w jakich osoby w nim wymienione będą zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wysokość nałożonej odpłatności na skarżącego za pobyt R. Ł. w DPS. Niesporna już natomiast kwestia wysokości dochodu rodziny skarżącego. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość nałożonej na skarżącego opłaty za pobyt matki w DPS, przez badanie różnicy między dochodem rodziny a 300% kryterium dochodowego rodziny. Ustawa wskazuje natomiast, że należy badać wysokość dochodu na osobę w rodzinie i 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy). Zatem prawidłowy sposób ustalenia przedmiotowej opłaty winien polegać na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość jej członków, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty, jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. Taki sposób ustalania powyższej opłaty jest prezentowany w orzecznictwie (por. np. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 884/12, wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2820/16). W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że organy powinny ustalić wysokość opłaty za pobyt w DPS R. Ł., do uiszczenia której zobowiązany jest skarżący w sposób następujący: od wysokości dochodu na osobę w rodzinie tj. kwoty [...] zł odjąć kwotę [...] zł (300% x [...] zł tj. obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie) co daje wynik [...] zł . Jest to maksymalna kwota, jaką organ mógł obciążyć skarżącego w związku z pobytem jego matki w domu pomocy społecznej. Organ odejmując od kwoty [...] zł ( łączny dochód dwuosobowej rodziny K. Ł.) kwotę [...] zł ( mnożąc kwotę kryterium dochodowego [...] zł razy dwa) co stanowi kwotę [...] zł, którą to kwotą obciążył skarżącego za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej) - postąpił zdaniem Sądu nieprawidłowo. Dlatego też Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę uznał, że organ naruszył prawo materialne tj. art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 6 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy. Za niezasadne należy uznać natomiast zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze. W realiach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym od 22 stycznia 2018 r. skarżący działał przez pełnomocnika. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i obarcza organ obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym decyzji, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie wadliwość doręczenia decyzji organu I instancji nie spowodowała negatywnych konsekwencji dla skarżącego, a zwłaszcza nie pozbawiła go możliwości złożenia w terminie odwołania od decyzji Prezydenta [...] już przez jego pełnomocnika. Także zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może być skuteczny tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane naruszenie lub uchybienie uniemożliwiało jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący nie wskazał żadnych dowodów, które miałyby być przeprowadzone przed organem I i II, a w istocie jedynie polemizuje ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji. Niezasadne jest także stanowisko skarżącego dotyczące braku zasadności obciążania go odpłatnością za pobyt matki w DPS z powodu jej nagannego zachowania wobec niego. Z odpisu wyroku rozwodowego z [...] września 1958 r. Sądu Rejonowego w P. sygn. akt [...] wynika, że R. Ł. nie została pozbawiona praw rodzicielskich nad K. Ł. W dacie podjęcia decyzji przez SKO przepis art. 64 a u.p.s. miał następujące brzmienie: "Osobę zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty na jej wniosek pod warunkiem, iż przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona". Zatem przepis art. 64a u.p.s. statuuje wyjątek od ogólnej zasady ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS jedynie w przypadku istnienia prawomocnego orzeczenia w przedmiocie pozbawienia władzy rodzicielskiej - co w niniejszej sprawie nie zaistniało. Dlatego w tej części skarga winna zostać oddalona. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu dotyczące sposobu wyliczenia kwoty, którą można obciążyć skarżącego w związku z pobytem jego matki w domu pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.O kosztach orzeczono na podstawia art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.