I SA/Wa 1283/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem prawa oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] i orzekł, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1977 r. w przedmiocie przymusowego wykupu gospodarstwa rolnego W. N. wydana została z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na upływ 10 lat od jej doręczenia. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. W. N. był właścicielem położonego we wsi [...], gmina [...] gospodarstwa rolnego, składającego się z działek oznaczonych numerami: [...], [...], [...] i [...], o ogólnej pow. [...] ha. Decyzją z [...] września 1976 r. nr [...] Naczelnik Gminy w [...], działając na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3 poz. 14), wszczął postępowanie w sprawie przymusowego wykupu ww. nieruchomości, w związku z uznaniem gospodarstwa rolnego W. N.za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Decyzją z [...] lutego 1977 r. nr [...] o wznowieniu postępowania, wydaną w trybie art. 132 w zw. z art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a., Naczelnik Gminy w [...] uchylił własną decyzję z [...] września 1976 r. jak też wydane w związku z nią postanowienie ustalające cenę wywoławczą za nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 1977 r. nr [...] Naczelnik Gminy w [...], ponownie w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy z 1968 r. wszczął postępowanie w sprawie przymusowego wykupu przedmiotowych nieruchomości, zaznaczając jednocześnie, że obejmuje ono nieruchomości wraz z budynkami. W dalszej zaś kolejności, wobec niedojścia do skutku licytacji, decyzją z [...] sierpnia 1977 r. nr jw. orzekł o wykupieniu tych nieruchomości na rzecz Państwa. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] lutego 1978 r. nr [...]. Ostateczną decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1977 r. W efekcie zainicjowanego wnioskiem W. N. postępowania nadzorczego, Wojewoda [.. .] decyzją z [...] marca 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1977 r., nie dopatrując się by była ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Od decyzji tej odwołanie wniósł W.P. (następca prawny W. N.) podnosząca argument, że kontrolowana decyzja z 1977 r. rażąco narusza prawa, bowiem w obrocie pozostaje decyzja o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości z [...] września 1976 r. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Rolnictwa o Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1977 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na upływ dziesięciu lat od jej doręczenia. Przyczyną uchylenia decyzji Wojewody było stwierdzenie, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obarczona jest kwalifikowana wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., tj. wydania jej w sprawie rozstrzygniętej już inną ostateczną decyzją. W tym wypadku decyzją z [...] września 1976 r. Ta bowiem nadal pozostaje w obrocie prawnym, ze względu na wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc decyzji Naczelnika Gminy z [...] lutego 1977 r., uchylającej pierwotnie tę decyzję. Minister zauważał przy tym, że mimo iż decyzja z [...] września 1976 r. nie wymieniał wprost budynków (jak miało to miejsce w przypadku decyzji z [...] lutego 1977r.), to nie oznacza że ich nie obejmowała. Z samej definicji gospodarstwa rolnego ujętej w art. 553 k.c. wynika, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z budynkami (jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowana całość). Mimo jednak obarczenia kontrolowanej decyzji ww. wadą prawną, nie można stwierdzić jej nieważności, ze względu na wystąpienie w sprawie negatywna przesłanki nieważności opisanej w arat. 156 § 2 k.p.a., związanej z upływem czasu od jej doręczenie. Z tych względów ograniczył swoje rozstrzygnięcie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania przyczyn z powodu których nie może stwierdzić jej nieważności. Minister nie dopatrzył się przy tym by kontrolowana decyzja obarczona była wadą rażącego naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazywał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 1968 r. nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych mogły być wykupione, jeżeli wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Definicja zaś niskiego poziomu produkcji zawarta zaś została w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58). Zgodnie z nią wystarczającym natomiast było, aby w okresie 3 lat nie wszystkie grunty rolne były rolniczo wykorzystane. Taka zaś sytuacja miała miejsce w sprawie, co wynika z protokołu lustracji gospodarstwa z [...] lipca 1976 r., gdzie stwierdzono, że spośród gruntów ornych (4,20 ha) w latach 1974, 1975 i 1976 odłogowano odpowiednio: 0,20; 0,70 i 1,20 ha. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2018 r. W. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznając ją za błędną i bezzasadną. W motywach skargi przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawach decyzji, których efektem było przejecie gospodarstwa rolnego W. N.. Zarzucał Ministrowi, że przy rozpoznawaniu sprawy w ogóle nie dostrzegał art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r, zgodnie z którym "przymusowy wykup nieruchomości przeprowadza się w drodze licytacji. Licytacją tą obejmuje się wszystkie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze 0,2ha." Tymczasem z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że obie decyzje Naczelnika Gminy w [...] (z [...] września 1976 r. i [...] lutego 1977 r.), ani następujące po nich postepowania licytacyjne w żaden sposób nie gwarantowały właścicielowi gospodarstwa własności budynku mieszkalnego ani przyzagrodowej działki o pow. 0,2ha, co stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto do rażącego naruszenia prawa doszło jego zdaniem podczas samego zaliczania gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. W tym kontekście wskazywał na niezgodny z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. skład zespołu przeprowadzającego lustrację gospodarstwa. Te wady winny były zaś prowadzić do stwierdzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności obu wymienionych wyżej decyzji Naczelnika Gminy w [...] . W związku z tak sformułowanymi zarzutami wnioskował by ich nieważność stwierdził Sąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności, wobec zawartego w skardze żądania stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1976 r. nr [...] oraz z [...] lutego 1977 r. nr . Nr [...], wyjaśnić należy, że weryfikując legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej, Sąd ocenia jedynie czy prowadząc postępowanie i wydając rozstrzygnięcie w sprawie organy nie naruszały prawa procesowego i materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy administracyjnej, a tym bardziej o istocie spraw administracyjnych, które w ogóle nie były przedmiotem orzekania organu. Z tego względu żądanie stwierdzenia nieważności przywołanych decyzji Naczelnika Gminy w [...], w tym decyzji z [...] wrześnie 1976 r., która w ogóle nie była objęta przedmiotem postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie mogło okazać się skuteczne. Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju z [...] maja 2018 r. była decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1977 r., którą organ ów, działając na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3 poz. 14), wszczął postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości tworzących gospodarstwo rolne W. N. o pow. 4,52 ha. Położone we wsi [...], gmina [...], w związku z uznaniem go za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Minister Rolnictwa ustalił, że kontrolowana decyzja wydana został w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostawała wydana w tożsamej sprawie ostateczna decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1976 r., a to oznaczało, że decyzja z [...] lutego 1977 r. obarczona była od dnia wydania kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 3 k.p.a. Ze względu jednak na upływ dziesięciu lat od dnia jej doręczenie nie można było stwierdzić jej nieważności i z tego względu, kierując się dyspozycją art. 158 § 2 k.p.a., ograniczył się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazał okoliczności z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Kluczowe zatem dla oceny legalności podjętej przez Ministra decyzji nadzorczej było ustalenie, czy istotnie decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1977 r. wydana została w okolicznościach o których mowa w art. 156 § 3 k.p.a., a także czy na przeszkodzie jej eliminacji z obrotu prawnego stoi negatywna przesłanka opisana w art. 156 § 2 k.p.a. w postaci upływu 10 lat od dnia doręczenia decyzji. Z wadą opisaną w przywołanym przepisie mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje tożsamość sprawy administracyjnej rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza ma walor ostateczności. Tożsamość sprawy zachodzi natomiast w przypadku występowania w niej tych samych podmiotów, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2016 r. I OSK 2197/14 Lex nr 2106430). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że w dacie wydania decyzji z [...] lutego 1977 r., w obrocie prawnym pozostawała już decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1976 r. o wszczęciu na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z 24 stycznia 1968 r. postępowanie w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości tworzących gospodarstwo rolne W. N., w związku z uznaniem tegoż gospodarstwa za wykazujące niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Konstatacji tej nie może zmienić fakt, że byt prawny decyzji z [...] września 1976 r., przywrócony został w efekcie stwierdzenia nieważności przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. eliminującej ją z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1977 r., co nastąpiło dopiero [...] czerwca 2016 r. (decyzją nr [...]). Konsekwencją bowiem stwierdzenia nieważności decyzji, jest zniesienie jej skutków prawnych od dnia wydania (ex tunc), a więc przywrócenie stanu prawnego, jak by do jej wydania nigdy nie doszło. CO istotne przy tym, zarówno decyzja z [...] lutego 1977 r. jak i decyzja z [...] września 1976 r. wydane zostały w tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawie administracyjnej - co wynika wprost z ich treści. Oparte one zostały na tożsamej podstawie prawnej i faktycznej. Dotyczyły bowiem wszczęcia na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r., postępowania w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego W. N.. Skierowane były do właściciela gospodarstwa rolnego i obejmowały wszystkie wchodzące jego skład nieruchomości, o czym świadczy odwołanie się w nich do identycznego oznaczenia geodezyjnego działek je tworzących oraz tożsamej powierzchni gospodarstwa (4,52 ha). Nie wyłączają tej tożsamości nieznaczne różnice w opisie nieruchomości uwidocznione w decyzjach, wynikające z braku wymienia w pierwszej z nich budynków znajdujących się na gruncie. To bowiem, że nie zostały one explicite w tenorze decyzji wymienione, nie oznacza, że nie były nią objęte Decyzja ta, odnosiła się wszak do gospodarstwa rolnego W.N.jako całości. To zaś, jak zasadnie zauważał Minister, wedle obowiązującej wówczas definicji gospodarstwa rolnego obejmowało również budynki. Choć błędnie odwoływał się on w tym aspekcie do definicji gospodarstwa rolnego zawartej w nieobowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji przepisie art. 553 k.c., miast definicji sformułowanej w § 2 ust. 1 w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 45, poz. 304). Chybiona w tym zakresie argumentacja organu nie ma jednak istotnego znaczenia w sprawie, skoro także wedle przywołanego rozporządzenia "za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym (...)". Zgodzić się zatem przyjdzie z Ministrem, że wydana w tych uwarunkowaniach decyzja Naczelnika Gminy w [...] z [...] lutego 1977 r. obarczona była wadą opisaną w art. 156 § 3 k.p.a. Mając jednak na uwadze, że jej doręczenie nastąpiło 20 lutego 1977 r. – co wynika ze znajdującego się w aktach zwrotnego potwierdzenia - oczywistym jest, że ustalony w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, po upływie którego stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej ww. wadą nie może nastąpić już upłynął. W takiej zaś sytuacji zastosowanie w sprawie znajdować musi unormowanie art. 158 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, "jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji". Podejmując zatem tej treści rozstrzygnięcie w sprawie, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie naruszył prawa, co czyni skargę niezasadną. Zważywszy z kolei na wadę prawną jaką obarczona jest ww. decyzja, bezprzedmiotowe jest obecnie odnoszenie się do merytorycznych jej aspektów, a więc poprawności subsumcji ustalonego wówczas stanu faktycznego do norm prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania, by następnie z tej perspektywy dokonać jej oceny w kontekście ewentualnej wady opisanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa). Decyzja ta wszak, jako podjęta w warunkach rei iudicatae (powagi rzeczy osądzonej), w ogóle nie powinna zapaść. W związku z czym ocena legalności ujętego w niej rozstrzygnięcia pod kątem wady rażącego naruszenia prawa także nie powinna być rozważana. Prowadziłoby to bowiem de facto do kontroli zgodności z prawem pierwszej wydanej w sprawie decyzji, co jednak wykracza poza przedmiot postępowania nadzorczego jakim w tym wypadku była li tylko kontrola legalności decyzji z 1977 r. Z tego względu kwestia zgodności z prawem składu osobowego zespołu lustracyjnego kwalifikującego gospodarstwo rolne W. N. do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, jak też objęcie procedurą przymusowego wykupu wchodzącej w jego skład działki siedliskowej, nie mogły być w tym postępowaniu rozważane. W związku z czym brak szczegółowego ustosunkowania się do tych aspektów przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - wbrew subiektywnemu przekonaniu skarżącego - nie świadczy o nieprawidłowo przeprowadzonym przezeń postępowaniu nadzorczym i wadliwości wydanej w nim decyzji. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.