I SA/Wa 1284/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K.N. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - po rozpatrzeniu zażalenia K.N. na postanowienie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365), decyzją Nr [...] z dnia [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Szkołę [...] w W. nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa, pozostającego w użytkowaniu wieczystym Uczelni, położonego w gminie J., obręb [...], składającego się z działek ewidencyjnych nr [...]. Pismem z dnia [...] K.N. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Nr [...] z dnia [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż od 1990 r. prowadzone jest postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie dekretu o reformie rolnej, potwierdzającej, iż ww. nieruchomość podpada pod działanie dekretu. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...] wskazując, iż wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez K.N. na ww. postanowienie z dnia [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem. Organ podkreślił, iż w orzecznictwie wskazuje się, że przyczyna wznowienia postępowania opisana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa może stanowić podstawę odmowy wznowienia, jeżeli oczywistym jest, że wniosek nie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Wskazał, że nieruchomość położona w gminie J., składająca się z działek ewidencyjnych nr [...] w dniu 1 września 2005 r., jak również w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Szkoły [...] w W. Nieruchomość ta została przejęta na własność Skarbu Państwa jako nieruchomość rolna, na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Organ podniósł, że ostateczną decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] nr [...] uznającego, że nieruchomość ziemska pn. "K." podpada pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Decyzja ta została wydana w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2007/08, w którym Sąd stwierdził "że skoro § 5 rozporządzenia dawał podstawę do orzekania wyłącznie na wniosek strony, to oceniane w trybie postępowania nieważnościowego orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] jeżeli nie ma dowodu na to, że zostało wszczęte na wniosek byłych właścicieli, zostało wydane bez podstawy prawnej i tym samym dotknięte jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa''. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż "należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że to postępowanie nieważnościowe, nawet jeżeli zakończy się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] nie wpłynie na sytuację faktyczną i prawną podmiotów, które w chwili obecnej są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości ziemskiej "K.". Nadal obowiązywać będzie stan prawny nieruchomości ziemskiej "K.", zgodnie z którym nieruchomość ta przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej". Wskazał, że obecnie, z wniosku K. N. i J. O. prowadzone jest przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie ustalenia, iż ww. nieruchomość nie podlegała w całości pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowanie jest na etapie gromadzenia materiału dowodowego. Organ podkreślił, że według wpisów w księdze wieczystej Nr [...] właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Szkoła [...] w W. Nie można obecnie stwierdzić, aby w dniu wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...], jak również obecnie, wnioskodawczyni przysługiwały jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości, a tym samym przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją z dnia [...]. Wskazał, że dopiero ostateczne przesądzenie, iż nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej pozwoli na stwierdzenie, iż w dniu 1 września 2005 r. Skarb Państwa nie mógł być właścicielem nieruchomości, a tym samym nie mogło nastąpić przekształcenie prawa użytkowania wieczystego uczelni na tym gruncie w prawo własności. Z tych względów organ stwierdził, iż wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, co obliguje do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] złożyła K. N. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: - naruszenie 147 kpa, art. 145 § 1 ust. 1 pkt 5 kpa w związku art. 28 kpa poprzez uznanie, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu, mimo iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; - naruszenie art. 7 kpa, art. 147 kpa w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 5 kpa polegające na niepodjęciu przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a to poprzez odmowę wznowienia postępowania pomimo zaistnienia ustawowych przesłanek wznowienia postępowania z urzędu. Skarżąca podkreśliła, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny, tymczasem skarżąca powołuje się na istnienie jej interesu prawnego w niniejszej sprawie. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych wskazała, iż ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego podmiotu składającego wniosek o wznowienie może nastąpić wyłącznie w toku prowadzonego postępowania, a nie w fazie wstępnej. Ponadto podniosła, że organy nie ustosunkowały się w ogóle do drugiej podstawy wznowienia przedstawionej we wniosku, opartej o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Wskazała, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, polegające na tym, że wątpliwe stało się samo istnienie prawa użytkowania wieczystego po stronie [...], które z kolei przesądzało o treści decyzji kończącej postępowanie, którego dotyczył wniosek o wznowienie. Wskazała, że użytkowanie wieczyste mogło powstać wyłącznie na nieruchomościach będących własnością Skarbu Państwa, natomiast w niniejszej sprawie wpis prawa własności Skarbu Państwa nastąpił na podstawie decyzji administracyjnej z dnia [...], która okazała się być nieważną. Obecnie toczące się przed Wojewodą [...] postępowanie mające na celu ustalenie, czy nieruchomość ziemska o nazwie K. podlegała w całości pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu o reformie rolnej, w istocie zmierza do wyjaśnienia, czy nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, a w konsekwencji, czy mogło na niej powstać użytkowanie wieczyste Szkoły [...], gdyż tylko wówczas zaistniałaby przesłanka z art. 256 ustawy z 2005 r. Zdaniem skarżącej organ administracyjny w ramach niniejszego postępowania nie mógł przesądzić o braku jej interesu prawnego, lecz powinien po wznowieniu zawiesić postępowanie do czasu zakończenia właściwych postępowań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Na wstępie należy wskazać, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie obliguje organ do zbadania, czy łącznie zachodzą formalne przesłanki do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) tj. ustalenia, czy: 1. decyzja, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, jest ostateczna, 2. wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, 3. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., 4. żądanie wznowienia postępowania oparte jest na powołaniu wyliczonych w art. 145 § 1 k.p.a. przyczyn wznowienia. Wystąpienie łącznie wszystkich wymienionych przesłanek uprawnia organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), natomiast ich brak obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny- vide wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1390/06, ONSA WSA 2008, nr 6, poz. 91; OSP 2009, z. 11, poz. 118, w którym sąd stwierdził, że: "Czynności proceduralne organu po otrzymaniu podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie są podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.). W tej fazie organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw - wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, LEX nr 47857: Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a., a także czy pochodzi ono od strony. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. - organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).Rozstrzygnięcie odmawiające wznowienia postępowania wydaje się wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Z żądaniem wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić tylko ta strona, która nie brała udziału w sprawie, gdyż to na tym podmiocie spoczywa obowiązek wykazania, iż służył mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym decyzją, którego dotyczy żądanie wznowienia postępowania. Brak przymiotu strony takiej osoby, stanowi podstawę wydania opartego na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, a w istocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje postanowienie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., II OSK 1332/09, LEX Nr 737704). Sytuacja taka miała miejsce w sprawie niniejszej, bowiem organ prawidłowo ustalił w oparciu o twierdzenia wniosku o wznowienie, iż K.N. nie ma przymiotu strony w postępowaniu którego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] na podstawie której stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Szkołę [...] w W. nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa, pozostającego w użytkowaniu wieczystym Uczelni, położonego w gminie J., obręb [...] składającego się z działek ewidencyjnych nr [...]. Nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z art. 256 ustawy-Prawo o szkolnictwie wyższym, warunkiem bezwzględnym wydania powyższej decyzji było pozostawania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej w dniu 1 września 2005r. Przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa jako nieruchomość rolna na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944r o przeprowadzeniu reformy rolnej ( Dz.U z 1945r, Nr 3, poz. 13 ze zm.) i pozostawała zarówno w dniu [...] jak i w dniu [...] w użytkowaniu wieczystym Szkoły [...] w W. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] złożyła K.N. – spadkobierczyni byłych właścicieli nieruchomości ziemskiej pn. "K." o pow. [...] ha- J. i W.S. Okolicznością bezsporną pozostaje także fakt, iż po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009r. w sprawie IV SA/Wa 2007/08, decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego [...] z dnia [...] nr [...], uznającego, że nieruchomość ziemska pn. "K." podpada pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Tym niemniej z faktu tego, wbrew twierdzeniom skargi, nie wypływa wniosek o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu którego dotyczy wniosek o wznowienie. Należy całkowicie podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SA/Wa 2007/08, iż stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] uznającego, że nieruchomość ziemska pn. "K." podpada pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., nie wpłynęła na sytuację prawną podmiotów, które w chwili obecnej są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi działek wchodzących w skład dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "K.". W tym miejscu należy wskazać, iż wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem (art. 170 ppsa) odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II FSK 738/08, LEX nr 536938). W konsekwencji więc organy rozstrzygające, co prawda w innym postępowaniu ale tę samą kwestię prawną winny mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Dopiero zakończenie postępowania toczącego się przed Wojewodą [...], którego przedmiotem jest ustalenie, że nieruchomość pn. "K." położona w J. nie podlegała w całości pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, ze skutkiem pozytywnym dla wnioskodawczyni może zrodzić po jej stronie interes prawny statuujący przymiot strony w postępowaniu objętym przedmiotowym wnioskiem o wznowienie. Należy także podkreślić, iż przyjęcie tezy lansowanej w skardze czyniłoby bezprzedmiotowym postępowanie, zainicjowane przecież przez skarżącą, w przedmiocie ustalenia, iż nieruchomość pn. "K." położona w J. nie podlegała w całości pod działanie dekretu z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ustalenie przez organ braku choć jednej z przesłanek formalnych wniosku o wznowienie, w tym przypadku- braku przymiotu strony podmiotu składającego wniosek, skutkujące odmową wznowienia, uniemożliwia organowi przejście do następnego etapu postępowania wznowieniowego jakim jest badanie zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Z tego też względu za bezzasadny należy uznać zarzut nieodniesienia się organu do wskazanej we wniosku przesłanki wznowieniowej znajdującej oparcie w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu o odmowie wznowienia, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).