I SA/Wa 1287/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty G. z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. uchyla punkt 1 postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r., nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość o położoną w P. przy ul. [...], stanowiącą byłą własność J. S. i A. S. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] października 1962 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] o pow. [...], oznaczonej numerami działek [...] i [...], stanowiącej własność J. S. i A. S., a także orzekło o odszkodowaniu za tę nieruchomość w kwocie [...] zł. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] utrzymała w mocy powyższe orzeczenie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzja z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. orzeczeń w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz odmówił stwierdzenia nieważności w części dotyczącej wywłaszczenia. Prezydent Miasta P. wniósł o wyłączenie go ze sprawy, gdyż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy P. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r. nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] wyznaczył Starostę G. jako organ właściwy do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] w części dotyczącej powierzchni [...] ha, stanowiącą obecnie część działki nr [...] oznaczoną [...] oraz część działki nr [...] oznaczoną [...], która jest własnością Gminy P. Do załatwienia sprawy odszkodowania za pozostałą część nieruchomości wyznaczony został Prezydent Miasta P. Starosta G. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] ustalił wartość odszkodowania po uwzględnieniu zwrotu wypłaconego zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł za grunt na rzecz spadkobierców J. S. i A. S., tj. J. S. oraz M. S. za wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1962 r. nr [...] na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] o pow. [...] ha, stanowiącą obecnie część działki nr [...] oznaczoną [...] oraz część działki nr [...] oznaczoną [...]. Starosta G. decyzją tą zobowiązał Prezydenta Miasta P. jako Starostę reprezentującego Skarb Państwa do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji Starosta G. wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] października 2008 r. Oszacowana wartość nieruchomości gruntowej wynosi [...] zł. Odszkodowanie pomniejszono o wypłacone odszkodowanie w kwocie [...] zł, które po waloryzacji stanowi kwotę [...] zł. Od decyzji Starosty G. odwołał się M. S., działający także w imieniu J. S. Odwołujący się zarzucił naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionując w szczególności przyjęty stan nieruchomości, zaniżenie wartości odszkodowania, nieprawidłowe ustalenie zwaloryzowanego odszkodowania przewidzianego do zwrotu oraz nieprawidłowe zastosowanie wyłączenia Prezydenta Miasta P. od rozpatrywanej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że operat szacunkowy, stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie, jest zgodny z przepisami prawa. W operacie tym bowiem wzięto pod uwagę opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych odnoszącą się do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na podstawie wcześniejszego operatu z dnia [...] lutego 2008 r. W ocenie Wojewody, zasadnie przyjęto do analizy porównawczej nieruchomości gruntów rolnych położonych na terenach peryferyjnych, gdyż ich stan jest porównywalny do stanu nieruchomości wywłaszczonej w 1963 r. Wojewoda uznał, że odszkodowanie zostało wypłacone, pomimo braku bezpośredniego dowodu wypłaty, co wynika z tego, że dokumentacja księgowa przechowywana jest tylko przez okres 10 lat. Organ wskazał, że pośrednio o wypłacie odszkodowania świadczy brak w dokumentacji wywłaszczeniowej dowodów na ustanowienie depozytu sądowego nieodebranego odszkodowania. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączenia organu na podstawie art. 24 - 26 k.p.a. Prezydent Miasta P. nie może bowiem – w ocenie Wojewody – jednocześnie występować jako strona w sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. S. i J. S. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów art. art. 7, 77, 78, 80, 84 i 107 k.p.a., art. art. 4 pkt 16 i pkt 17, 118, 128 ust. 1 129 ust. 5, 132 ust. 3 a, 134, 153, 154 ust.1, 156 i 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości ustalenia wartości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 204 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. A zatem, w rozpoznawanej sprawie organem właściwym powinien być Prezydent Miasta P. pełniący funkcję starosty. Organy orzekające uznały jednak, że Prezydent Miasta P. winien być wyłączony od rozpatrywania sprawy na podstawie art. 24 – 26 k.p.a. W ich ocenie bowiem, w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podobnie jak w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia danej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Takie stanowisko odnośnie do sprawy zwrotu nieruchomości wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Należałoby podzielić stanowisko o konieczności wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli postępowanie wywłaszczeniowe toczyłoby się na wniosek organu wykonawczego miasta na prawach powiatu. Prezydent miasta - z jednej strony jako sprawujący funkcje starosty - rozpatruje swój własny wniosek o wywłaszczenie nieruchomości. Natomiast w postępowaniu przed organem drugiej instancji występuje w dwóch rolach - pierwszej jako organ oraz jako strona ubiegająca się o wywłaszczenie. W takiej sytuacji dochodzi do swoistego konfliktu interesów. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy taki konflikt interesów jednak nie występuje. Sprawa niniejsza ogranicza się wyłącznie do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Istotnym zagadnieniem zatem pozostaje wskazanie podmiotu (gminy lub Skarbu Państwa) zobowiązanego do zapłaty na rzecz spadkobierców byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości odszkodowania, za jednoczesnym zwrotem wypłaconego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu stosownie do ogólnej regulacji wynikającej z art. 133 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z unormowaniami ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - art. 36 ust. 3 (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - przyjęto, że Skarb Państwa przyjmuje m. in. te zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zobowiązania wynikające z bezprawnej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1962 r. nr [...] w części ustalającej odszkodowanie przejął Skarb Państwa, nie zaś Gmina Miejska P. Także zwrot wypłaconego odszkodowania na podstawie tej decyzji po jego waloryzacji winien być dokonany na rzecz Skarbu Państwa. Bez znaczenia więc dla sprawy pozostaje kwestia, że właścicielem wywłaszczonej nieruchomości jest Gmina P. Skoro więc zobowiązanie do wypłaty odszkodowania nie obciąża Gminy Miejskiej P., nie ma przeszkód, aby decyzję w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1962 r., wydał Prezydent Miasta P. pełniący funkcję starosty. Nie prowadzi to do naruszenia art. 24 k.p.a. poprzez niewyłączenie się od orzekania w sprawie. Podkreślić należy, że nie zachodzi tu konflikt interesów wynikający z połączenia w rękach jednej osoby, tj. Prezydenta Miasta P., uprawnień strony postępowania administracyjnego i jednocześnie dysponenta władzy publicznej uprawnionego do wydania decyzji. Brak jest więc podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta P. działającego jako starosta. W tej sytuacji, Starosta G. nie może być uznany za organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdza się nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Tym samym należy stwierdzić, że w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 19 k.p.a. i art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 24 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Zatem obowiązkiem Wojewody było uchylenie decyzji Starosty G. i umorzenie postępowania przed tym organem. Przy czym naruszenie przepisów o właściwości organu stanowi zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Działając zaś na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] wyznaczającego Starostę G. jako organ właściwy do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] w części dotyczącej powierzchni [...] ha, stanowiącą obecnie część działki nr [...] oznaczoną [...] oraz część działki nr [...] oznaczoną [...], która jest własnością Gminy P. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 oraz na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.