I SA/Wa 1288/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. nr [...] stwierdzającą, że z dniem [...] stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] stało się z mocy prawa mieniem Województwa [...], a w skład nabytego mienia wchodzi prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków gminy [...] wykazanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] z [...] stycznia 2018 r., decyzją z [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną w zw. z art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojowa państwa stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. mienie Skarbu Państwa, będące we władaniu Zarządu Dróg Wojewódzkich [...] stało się z mocy prawa mieniem Województwa [...], a w skład nabytego mienia wchodzi prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków gminy [...], wykazanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji. Odwołanie od powyżej decyzji złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wskazując, że przedmiotowe mienie znajdowało się w formalnym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] i nie było objęte zakresem zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co wyklucza możliwość stwierdzenia jego nabycia w trybie tego przepisu. W ustalonym stanie faktycznym niespełniona została bowiem przesłanka władania nieruchomością przez jednostkę przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd terytorialny. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że działki nr [...] zajęte były [...] grudnia 1998 r. pod drogę krajową Nr [...]. Przedmiotowa droga aktualnie jest zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160. poz. 1071). Minister podkreślił, że władanie mieniem, o jakim mowa w art. 60 ustawy z 1998 r., nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Zgodnie z treścią art. 2a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Art. 2a dodany został do powołanej ustawy na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa 1 stycznia 1999 r. Art. 2a ustawy o drogach publicznych ma zasadnicze znaczenie dla określenia prawa własności nieruchomości, na której znajdują się drogi publiczne. Nieruchomość zajęta pod drogę publiczną może stanowić tylko własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Gdy w stanie faktycznym występuje droga (pas drogowy) formalny zarząd zostaje z mocy samego prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny (faktyczne dysponowanie nieruchomością drogową). Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania. Faktyczne dysponowanie mieniem - nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego. Nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że nabycie tego uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia. Sporne nieruchomości [...] grudnia 1998 r. były własnością Skarbu Państwa w formalnym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], jednakże faktycznie były zajęte pod drogę publiczną. Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] zaskarżył powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącego, zaskarżoną decyzją naruszono: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 140 kpa nakazujących organowi prowadzącemu postępowanie dokonanie prawidłowych ustaleń stanu faktycznego i prawnego oraz zebranie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie oceny tego materiału, kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów; 2) art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której mienie będące przedmiotem decyzji nie znajdowało się we władaniu jednostki organizacyjnej przejmowanej 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że mienie Skarbu Państwa będące przedmiotem zaskarżonej decyzji [...] grudnia 1998 r. znajdowało się w formalnym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. W konsekwencji nie było objęte zakresem zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co wyklucza możliwość stwierdzenia jego nabycia w trybie tego przepisu. W ustalonym stanie faktycznym niespełniona została bowiem przesłanka władania nieruchomością przez jednostkę przejętą 1 stycznia 1999 r. przez samorząd terytorialny. Pojęcia "władania" występującego w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można oderwać od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego na dzień [...] grudnia 1998 r. nie może więc być podstawą do zastosowania art. 60 tej ustawy albowiem nie mieści się w pojęciu władania. Dodatkowo skarżący wskazał, że art. 60 ust. 1 i 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie mogą być poddane interpretacji rozszerzającej. Są to bowiem przepisy ograniczające konstytucyjne prawo własności. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z tym przepisem mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych, przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Faktem jest to, że - co do zasady - "władanie mieniem", o jakim mowa w art. 60 ust. 1 ustawy, utożsamiane jest z władaniem opartym na tytule prawnym, dającym pełnię praw do korzystania z nieruchomości, zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. W przypadku publicznych jednostek organizacyjnych, nieposiadających osobowości prawnej będzie to władanie wynikające z trwałego zarządu lub zarządu. Niemniej jednak w sprawie o stwierdzenie nabycia mienia w trybie art. 60 ust. 1 ustawy znaczenie ma także to jakiej kategorii mienia dotyczy postępowanie i w związku z tym, jaki reżim prawny dotyczy tego mienia. Trafnie wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma to, że sporne mienie – działki nr [...] w dacie [...] stycznia 1999 r. stanowiły część drogi wojewódzkiej nr [...], która to droga [...] grudnia 1998 r. była jeszcze zarządzana przez państwową jednostkę organizacyjną, tzw. zarząd drogi [art. 4 pkt 12 w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) – dalej zwanej "udp"], tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych [...]. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że wspomniana droga (wówczas jeszcze o statusie drogi krajowej) została protokolarnie [...] grudnia 1998 r. przekazana jednostce samorządu terytorialnego, którą w sprawach drogowych reprezentował od [...] stycznia 1999 r. tzw. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2 udp, tj. Zarząd Województwa [...]. W sprawach regulacji stanu dróg samorządowych (a więc i nieruchomości wchodzących w skład tychże dróg) istotne znaczenie miała regulacja z art. 2a ust. 1 i 2 udp. Przepis ten stanowił, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu i gminy. Art. 2a został dodany do udp 1 stycznia 1999 r., na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). Regulacja z art. 2a udp miała zasadnicze znaczenie dla regulacji stanu prawnego nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne. Od 1 stycznia 1999 r. droga o statusie drogi wojewódzkiej może być tylko i wyłącznie własnością województwa, a nie Skarbu Państwa. Zatem po 1 stycznia 1999 r. mienie drogowe nie mogło pozostawać we władaniu państwowych jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych. Zatem w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawie formalnie ustanowiony zarząd Lasów Państwowych Nadleśnictwa Tomaszów [...], wpisany w Dziale II Księgi wieczystej nr [...] został z mocy prawa zastąpiony przez innego rodzaju zarząd faktyczny. Problem ten został w opisany wyżej sposób zidentyfikowany i oceniony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 524/14; wyrok NSA z 27 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1036/16). Zatem w przypadku zastosowania art. 60 ustawy do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego, zajętego pod drogę publiczną należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Regulacja ta jest systemowo skorelowana z art. 73 ust. 1 ustawy, z tą różnicą, że w tym drugim przypadku jednostka samorządu terytorialnego nabywa grunt stanowiący własność osób prywatnych, ale również zajęty pod drogę publiczną, będący w faktycznym władaniu zarządcy drogi bez ustanowienia formalnego władztwa. Sąd miał na uwadze to, że sprawy mienia będącego we władaniu administracji Lasów Państwowych regulowała 1 stycznia 1999 r. ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.), określająca m. in. zasady zachowywania, ochrony i powiększania zasobów leśnych, a także zasady gospodarki leśnej. Jednakże działki znajdujące się w liniach rozgraniczających drogi publicznej o statusie drogi wojewódzkiej nie mogą stanowić mienia przeznaczonego do prowadzenia gospodarki leśnej. Droga wojewódzka nie może mieć w szczególności statusu drogi leśnej, o której mowa w art. 3 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach. W niniejszej sprawie potwierdzenie władania spornym gruntem przez DODP [...] dokumentował protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1998 r. Protokół ten został sporządzony na podstawie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027 ze zm.). Celem tego rozporządzenia było dokonanie reorganizacji istniejących struktur organizacyjnych administracji drogowej w celu przejęcia ich z dniem [...] stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym rozporządzeniem z dniem 31 grudnia 1998 r. dyrekcje okręgowe dróg publicznych oraz będące ich częściami zarządy drogowe i drogowa służba liniowa zostały przekształcone m.in. w: jednostki organizacyjne do zarządzania drogami wojewódzkimi określone w załączniku Nr 2 do rozporządzenia, Natomiast według § 3 tego rozporządzenia składniki mienia będącego dotychczas we władaniu dyrekcji okręgowych dróg publicznych, wymienione w protokołach zdawczo-odbiorczych, sporządzonych na dzień [...] grudnia 1998 r. stały się [...] stycznia 1999 r. składnikami mienia jednostek, o których mowa w § 1 powstałych w wyniku reorganizacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt OPS 5/05 według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. datą graniczną przekształcenia dotychczasowych dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej był 31 grudnia 1998 r. Z tym dniem dotychczasowe jednostki zarządu drogami publicznymi zostały przekształcone w jednostki organizacyjne wskazane w § 1 rozporządzenia. Dostosowywanie organizacyjne jednostek zarządu drogami publicznymi do organizacji administracji publicznej pociągało za sobą z reguły utworzenie na bazie dotychczasowej jednostki organizacyjnej dwóch lub więcej jednostek zarządu dróg, co wymagało także fizycznego podziału posiadanego przez te jednostki majątku i określenie na dzień 31 grudnia 1998 r. jakie jego składniki wchodzą w skład wydzielonych w wyniku reorganizacji jednostek. Właśnie dla tego celu potrzebne były protokoły zdawczo-odbiorcze. Odzwierciedlały one stan faktyczny władania mieniem. Były sporządzane na [...] grudnia 1998 r., po to by z dniem [...] stycznia 1999 r., zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, jednostki samorządu terytorialnego, które przejmowały państwowe jednostki organizacyjne służb drogowych zostały uwłaszczone mieniem Skarbu Państwa znajdującym się we władaniu tych jednostek. Tak więc, mimo że przepisy rozporządzenia, a zwłaszcza jego § 3, nie dawały bezpośredniej podstawy prawnej do nabycia majątku państwowego przez samorządy, to sporządzone na ich podstawie protokoły zdawczo-odbiorcze, odzwierciedlając stan faktyczny władania tym mieniem na dzień [...] grudnia 1998 r., stanowiły o przedmiotowym zakresie nabycia mienia. Wobec tego w sprawie o stwierdzenie przez wojewodę nabycia mienia, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy, protokół zdawczo-odbiorczy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r., jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 kpa, określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez odpowiednie jednostki samorządu terytorialnego. Jako dokument urzędowy protokół zdawczo-odbiorczy wprowadza domniemanie zgodności z prawdą tego co zostało w nim stwierdzone. Domniemanie to, zgodnie z art. 76 § 3 kpa może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Dopóki taki przeciwdowód nie zostanie skutecznie przeprowadzony, organ administracyjny w prowadzonym postępowaniu winien dokument ten uwzględnić jako miarodajny dowód w sprawie. Sąd zwraca uwagę, że taki protokół wraz z załącznikiem nr 1 zawierającym wykaz przejmowanych dróg administrowanych przez DODP [...] znajduje się w aktach sprawy i nie został przez skarżącego podważony przeciwdowodem. Z tego względu Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł, jak w sentencji.