I SA/Wa 129/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I. P. i P. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania I. P. i P. P. (dalej "skarżących") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanej w przedmiocie nabycia przez Gminę B. z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, orzekł o: 1) uchyleniu pkt 2 decyzji Wojewody i umorzeniu w tym zakresie postępowania przed organem I instancji, 2) utrzymaniu w mocy pkt 1 decyzji Wojewody. II. Zaskarżona decyzja Ministra zapadła w następującym stanie faktycznym: 1. Wnioskiem z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] Miejski Zarząd Dróg w B. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę B. (dalej "Gminy"), z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]. 2. Decyzją z dnia [...] października 2012 r., wydaną w następstwie rozpatrzenia wspomnianego wyżej wniosku, Wojewoda orzekł w sprawie sposób następujący: - w pkt l decyzji stwierdził nabycie przez Gminę B., z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...]; - w pkt 2 decyzji zatwierdził podział działki nr [...] o pow. [...] ha na działkę nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. 3. Pismem z dnia 16 listopada 2012 r., sprecyzowanym pismem z dnia 5 grudnia 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 27 grudnia 2012 r., skarżący wnieśli do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2012 r., kwestionując fakt zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odwołanie skarżących od decyzji Wojewody, Minister: 1) uchylił decyzję Wojewody w części dotyczącej pkt 2 i w tym zakresie umorzył podstępowanie przed organem I instancji; 2) utrzymał w mocy decyzję Wojewody w części dotyczącej pkt 1. Uzasadniając zaskarżoną decyzję, Minister wskazał w szczególności, co następuje: 1. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznać należy, że wskazane w art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłanki, niezbędne do stwierdzenia nabycia przez Gminę z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem, zostały spełnione. 2. Po pierwsze, z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], z której następnie wydziela się działka nr [...], stanowiła współwłasność skarżących. W dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła zatem własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. 3. Po drugie, w aktach sprawy znajduje się mapa terenu zajętego pod drogę publiczną z nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...] z obrębu [...] przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2012 r. pod nr [...], sporządzona zgodnie z faktycznym stanem użytkowania terenu zajętego pod drogę publiczną ul. [...] oraz notatka służbowa sporządzona przez geodetę uprawnionego [...] z dnia 2 maja 2012r., który wykonał powyższą mapę, wskazująca; że stan nawierzchni na ulicy [...] wskazuje, że została ona urządzona przed 31 grudnia 1998 r. Również we wniosku z dnia 19 lipca 2012 r. nr [...] Miejskiego Zarządu Dróg w B. wskazano, że działka nr [...] została wyodrębniona na podstawie przedstawionego pomiaru geodezyjnego uwzględniającego bieg pasa drogowego ul. [...] zgodnie ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 1998 r. Treść przytoczonych dokumentów potwierdza, że przesłanka zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 ,r. została spełniona. 4. Właściciele nieruchomości nie wykazali, na podstawie konkretnych dowodów przeciwnych, że fakty podane w dowodach zgromadzonych przez organ I instancji w zakresie zajętości są niewiarygodne. Ponadto fotografie załączone do odwołania również potwierdzają, że droga ul. [...] była urządzona przed dniem 31 grudnia 1998 r. 5. Odnosząc się natomiast do kwestii władztwa publicznego należy wskazać, że zgodnie z orzecznictwem sądowym udokumentowanie władania polega na wykazaniu wykonywania prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1471/2007). Ponadto zgodnie z art.75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W aktach sprawy znajduje się sprawozdanie z wykonania zadań planu robót drogowych za 1994 r. w zakresie remontów dróg Gminy B., wskazujące, że na ul. [...] została wykonana nakładka. Powyższy dokument stanowi dowód sprawowania władztwa publicznego w dacie wskazanej przez ustawodawcę nad drogą publiczną gminną ul. [...] w B. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, dla wykazania władztwa publicznego, nie jest konieczne udowodnienie władania publicznego nad nieruchomością będąca przedmiotem postępowania, lecz wystarczające są dowody wskazujące na wykonywanie władania drogą, pod którą zajęta jest dana nieruchomość. Zatem należy uznać, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. 6. Mając na uwadze art.73 ust.3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. uznać należy, że wadliwością dotknięte jest natomiast rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim decyzji Wojewody, zatwierdzające podział działki nr [...] o pow. [...] ha na działkę nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Stosownie bowiem do przywołanego przepisu, jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w art. 73 ust. 3 w/w ustawy, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. 7. Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek odwołania o przeprowadzeni dowodu z dokumentacji przetargowej i technicznej związanej z pracami Gminy B., wykonywanymi na przedmiotowym terenie. Wskazać należy, iż zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, iż organ wojewódzki prawidłowo ustalił stan faktyczny w zakresie sprawowania władztwa publicznego w dacie wskazanej przez ustawodawcę, a dodatkowa dokumentacja dotyczy późniejszego okresu czasu. W związku z tym organ nie znajduje podstaw do przeprowadzenia dodatkowego dowodu z dokumentów. IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra, wskazując na wadliwość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i ocen prawnych. W ocenie skarżących niedopuszczalnym było dokonywanie przez organ ustaleń faktycznych odnośnie szeroko rozumianego stanu nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. na podstawie dokumentów sporządzonych wiele lat po tej dacie. Ze zdjęć posiadanych przez skarżących wynika natomiast, że położenie nowego szerszego dywanika asfaltowego i poszerzenie pobocza nastąpiło dopiero w 2012 r. Wbrew ocenie organu ustawowe przesłanki, niezbędne do przejęcia nieruchomości przez Gminę nie wystąpiły. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Na mocy art.134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skargę należało uwzględnić, albowiem zarówno zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] listopada 2013 r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] października 2012 r., wydano z naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie wydania obu orzeczeń, obligującym Sąd do wyeliminowania obu orzeczeń z obrotu prawnego. VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków: Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.; dalej: "ustawa"), który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa zatem przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty, stały się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa, bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zatem stosując powyższy przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Rozpoznając sprawę organ administracji, zgodnie z art. 7 k.p.a. wyrażającym między innymi zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W tym celu - stosownie do wymogów określonych przepisem art. 77 § 1 k.p.a. - organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przy czym zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód powinien dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że wskazanych wyżej obowiązków organy nie dochowały. Wbrew stanowisku obu orzekających w niniejszej sprawie organów stwierdzić należy bowiem, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie dostarcza wystarczających danych do ustalenia, czy objęta postępowaniem nieruchomość skarżących istotnie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Ustalenia w powyższym zakresie zostały poczynione w kontrolowanym postępowaniu na podstawie: 1) mapy terenu zajętego pod drogę publiczną z nieruchomości objętej KW [...] z obrębu [...], przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] maja 2012 r. pod nr [...], sporządzonej przez geodetę uprawnionego [...] (tj. mapy podziału m.in. działki nr [...], stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody) oraz 2) sporządzonej przez wskazanego wyżej geodetę notatki z dnia 2 maja 2012 r., w której stwierdza się, że stan nawierzchni ulicy [...] wskazuje na to, że ulica ta została urządzona przed 31 grudnia 1998 r. Podkreślić w związku z powyższym należy, że przywołana mapa obejmuje projekt podziału działki nr [...], o powierzchni [...], na działki: [...] o powierzchni [...] m. kw. (przedmiotowa droga) i [...] o powierzchni [...] m. kw. (teren budowlany). Treść mapy wskazuje wprost, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania projektowana działka nr [...] (droga) odpowiada tej części przedpodziałowej działki nr [...], która znajduje się w pasie drogowym ulicy [...]. Powyższa okoliczność nie stanowi jednakże automatycznej podstawy do przyjęcia, że przedmiotowa mapa odzwierciedla stan faktyczny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem stan, którego ustalenie stanowiło istotę kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy bowiem, że ani w części tekstowej, ani też w części graficznej mapy nie poczyniono adnotacji potwierdzającej, że mapa przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Potwierdzenia tego rodzaju nie sposób wywieść z poczynionej na mapie adnotacji, że: "Podziału dokonano w trybie art.73 Ustawy z dnia 13.10.1998 r. /Dz.U. 133, poz.872 z 1998 r. ze zmianą w Dz.U. 45, poz.498 z 2001 r./, zgodnie z faktycznym stanem użytkowania terenu zajętego pod drogę publiczną /ul. [...]/ z nieruchomości objętej KW [...] na zlecenie [...] w B." W świetle wskazanych wyżej okoliczności przyjąć należy, że przedmiotowa mapa stwierdza wyłącznie aktualny stan zagospodarowania objętego nią terenu, a data ukształtowania się tego stanu, w szczególności w odniesieniu do gruntu objętego nowo wydzieloną działką nr [...], jest nieznana. Tym samym uznać należy, że przesłanka zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nie została przez organy wykazana. Rozstrzygających ustaleń w tej kwestii nie można bowiem formułować wyłącznie na podstawie powołanej przez organy notatki geodety uprawnionego z dnia 2 maja 2012 r., czy też treści wniosku wszczynającego postępowanie. W konkluzji powyższych wywodów stwierdzić należy, że kwestia zajętości części działki nr [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. Zaznaczyć również należy konieczność jednoznacznego wskazania, pod jaką część składową drogi (jezdnia, pobocze) przedmiotowa część nieruchomości miałaby być zajęta. Jednocześnie, skoro nie jest znany zakres posiadania działki, przedwczesnym jest wypowiadanie się, co do kwestii władztwa publicznoprawnego. Decyzje organów obu instancji zostały zatem wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe obliguje Sąd do wyeliminowania obu decyzji z obrotu prawnego (upoważnienie do wyeliminowania z obrotu prawnego – obok będącej przedmiotem skargi decyzji Ministra – także decyzji Wojewody wynika z przywołanego na wstępie art.135 p.p.s.a.). W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Wojewoda, rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości przez Gminę, uzupełni materiał dowodowy sprawy o dokumenty geodezyjne, potwierdzające zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Następnie organ dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 73 ustawy oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie, które wyczerpująco umotywuje w uzasadnieniu - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1lit.c oraz art.152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.