I SA/Wa 1290/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2005 r. sprawy ze skarg Z. L. i M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargi I SA/Wa 1290/04 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...] oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1952 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w C. przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność K. L., M. z domu Z. (obecnie D.), J. S. z domu Z. oraz spadkobierców T. F. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy: decyzją z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. zabudowanej nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność K. L., M. z domu Z. (obecnie D.), J. S. z domu Z. oraz spadkobierców T. F. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 32) w celu urządzenia pomieszczeń biurowych oraz magazynów przez Wojewódzki Zarząd [...] w L. Decyzja z dnia [...] czerwca 1952 r. została utrzymana orzeczeniem Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1952 r., nr [...]. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. odrębnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] października 1954 r. Pismem z dnia [...] listopada 1997 r. spadkobiercy K. L. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości nigdy nie został w całości zrealizowany, gdyż część nieruchomości (ok. [...] %) nie została do chwili obecnej zabudowana. Wnioskodawcy podnieśli również okoliczność, iż Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "M." Sp. z o.o. w C. - jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości, nie realizuje zadań przedsiębiorstwa [...], mając za przedmiot różne rodzaje działalności handlowo -wytwórczej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w C., przy ul. [...] oraz utrzymującego to orzeczenie w mocy orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1952 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ centralny stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na wniosek wykonawcy narodowego planu gospodarczego, a wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po uzyskaniu zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego. Powołane orzeczenia wywłaszczeniowe nie są również obarczone żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających stwierdzenie ich nieważności. Zarzut, iż nieruchomość nie została wykorzystana w całości na cel wywłaszczenia nie ma wpływu na ocenę legalności wyżej wymienionych orzeczeń wywłaszczeniowych. Pismem z dnia [...] kwietnia 1999 r. Z. L. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że sprawa wywłaszczeniowa przebiegała zgodnie z literą ówcześnie obowiązującego prawa, jednakże w toku postępowania wywłaszczeniowego naruszono zasady logiki i zasady współżycia społecznego m. in. poprzez fakt, iż przedmiotowa nieruchomość nie była potrzebna do realizacji narodowych planów gospodarczych, a zaoferowana działka zamienna nie odpowiadała swym przeznaczeniem działce wywłaszczanej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 1999r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ centralny wskazał, że zarzuty strony w kwestii niewykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cel ujęty w kwestionowanych orzeczeniach wywłaszczeniowych nie mogą stanowić podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego, podobnie jak zarzuty dotyczące odrębnego orzeczenia ustalającego wysokość odszkodowania i charakteru działki zamiennej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 49/2000 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym nie brały udziału wszystkie uprawnione osoby, co przesądza o wadliwości zaskarżonych decyzji. Mianowicie, w postępowaniu nadzorczym nie brali udziału następcy prawni J. S. oraz nie byli reprezentowani spadkobiercy T. F. W związku z uchyleniem decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dnia [...] kwietnia 1999 r. oraz z dnia [...] listopada 1999 r. pozostał do rozpatrzenia wniosek spadkobierców K. L. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...] oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1952 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, położonej w C. przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej współwłasność K. L., M. L. z domu Z. (obecnie D.), J. S. z domu Z. oraz spadkobierców T. F., przy czym organ nadzoru jest związany oceną prawną wyrażoną przez sąd w wyroku z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 49/2000. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...] oraz utrzymującego go w mocy orzeczenia Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1952 r., W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że wyżej wymienione orzeczenia wywłaszczeniowe nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Również zarzut w postaci, iż owa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia nie stanowi wady wymienionej w art. 156 § 1 kpa. Okoliczność ta może natomiast stanowić przesłankę do wystąpienia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] wystąpili pismem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Z. L. oraz pełnomocnik M. D. K. M. - pismem z dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu wskazano, iż samo ustalenie, że orzeczenie o wywłaszczeniu opierało się na przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, bez zgromadzenia całości dokumentacji poprzedzającej wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu, nie stanowi wystarczającej przesłanki, uzasadniającej odmowę stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Podniesiono również zarzut, iż postępowanie wywłaszczeniowe odbyło się bez przeprowadzenia rozprawy. Minister Infrastruktury stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie art. 1, art. 21 i art. 40 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Na podstawie powołanych przepisów dekretu wywłaszczeniu podlegały nieruchomości, które były niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a ich nabycie w drodze cywilnoprawnej nie było możliwe. Koniecznym warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego było uzyskanie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcą wywłaszczenia było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. - Wydział [...], które zgodnie z art. 2 pkt 1 powołanego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. było uprawnione do nabycia nieruchomości niezbędnej dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. - Wydział [...], zgodnie z art. 5 ust 1 wyżej wymienionego dekretu uzyskało w dniu [...] lutego 1951 r. zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 8 ust 1 dekretu ubiegający się o wywłaszczenie zobowiązany był zwrócić się do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Pismem z dnia [...] września 1951 r. wezwano właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości w drodze cywilnoprawnej, przedstawiając w wezwaniu oferowaną cenę nabycia. Wydanie wyżej wymienionego orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] czerwca 1952 r. było poprzedzone przeprowadzeniem rozprawy, podczas której został złożony przez K. L. wniosek w przedmiocie wyłączenia spod postępowania wywłaszczeniowego części nieruchomości o pow. [...] m2 wraz z budynkiem mieszkalnym. Wniosek ten nie został uwzględniony ponieważ, jak wynika z treści orzeczenia o wywłaszczeniu, potrzeba nabycia całej nieruchomości wynikała wyraźnie z ustalonych planów gospodarczych. W związku z powyższym zostały spełnione przesłanki, od których zaistnienia uwarunkowane było dokonanie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z art. 21 ust 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. orzeczenie w szczególności powinno zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło oraz ustosunkowanie się do ewentualnych wniosków stron. Orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1952 r., nr [...] zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust 2 wyżej wymienionego dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Słuszne jest zatem rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]. Na decyzję Ministra Infrastruktury złożyli skargi Z. L. i M. D. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy przez przyjęcie, że poprzednika skarżącego wywłaszczono zgodnie z prawem, 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7 i 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organ administracji opierając się na literalnym brzmieniu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych zaniechał zbadania materialnej podstawy żądania, bezpodstawnie przyjmując, że przedmiotowe decyzje wywłaszczeniowe są prawidłowe. Zaskarżona decyzja weszła do obrotu po uchwaleniu Konstytucji PRL. Winna być zatem oceniana z uwzględnieniem zasady ochrony własności indywidualnej (art. 17 tej Konstytucji) i zasady całkowitej ochrony własności osobistej (art. 18). W postępowaniu wywłaszczeniowym zostały złamane następujące zasady: 1) wywłaszczenie może być dokonane wyłącznie dla celów publicznych. Nie może natomiast mieć miejsca wywłaszczenie dla powiększenia majątku – przysporzenie własności władzy publicznej. Owa negatywna przesłanka wystąpiła w omawianym wywłaszczeniu, 2) decyzja wywłaszczeniowa jest niezgodna z zasadą polskiego prawa wywłaszczeniowego, według którego wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie za słusznym odszkodowaniem, a zatem opartym na cenach przyjętych w obrocie cywilnoprawnym, a nadto została naruszona inna zasada wywłaszczeniowa, to jest możliwość wyboru przez wywłaszczonego ekwiwalentu świadczenia, 3) część wywłaszczanej nieruchomości stanowi dom jednorodzinny, a zatem prawa osobiste obywatela. Ówczesne organy, orzekając pod rządami Konstytucji PRL, ten istotny konstytucyjny problem pominęły. Skarżący podkreślili także, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany, gdyż nieruchomość do dzisiaj nie została zagospodarowana. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie orzekł już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt I SA 49/2000 uchylił decyzje organów obu instancji i wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie brały udziału wszystkie strony postępowania, to jest następcy prawni byłych współwłaścicieli nieruchomości. Po rozpoznaniu ponownie sprawy organ administracji ustalił na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w W-[...] Wydział [...] Cywilny: 1) z dnia [...] stycznia 2001 r., sygn. akt [...], 2) z dnia [...] maja 1992 r., sygn. akt [...], że po byłej współwłaścicielce wywłaszczanej nieruchomości J. S. zmarłej w dniu [...] września 1985 r. w W. spadek nabyła w całości jej córka A. B., a po A. B. zmarłej w dniu [...] lutego 1992 r. w W. spadek nabyła T. S., nosząca obecnie nazwisko T. S., która brała udział w postępowaniu. Nadto na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] września 2003 r., sygn. akt [...] dla nieobecnych spadkobierców T. F. ustanowiony został kurator w osobie K. A., który brał udział w postępowaniu. Stwierdzić zatem należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1952 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] i utrzymującego to orzeczenie w mocy orzeczenie Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] listopada 1952 r. brały udział wszystkie strony postępowania, a zatem zalecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wykonane. W dalszej kolejności podnieść należy, że odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość ustalone zostało orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] października 1951 r., nr [...], które to orzeczenie nie było przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, a zatem zarzuty dotyczące wysokości przyznanego odszkodowania mogą być rozpatrywane tylko w odrębnym postępowaniu. Niniejsze postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczy wyłącznie orzeczenia o wywłaszczeniu, gdyż taki był wniosek strony zgłoszony w dniu [...] listopada 1997 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Jest to postępowanie, które toczy się w nowej sprawie, w której organ ocenia, czy w dacie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1952 r. i utrzymującego go w mocy orzeczenie z dnia [...] października 1952 r. wystąpiły przesłanki nieważności orzeczenia z art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru działa wtedy jako organ kasacyjny i nie ma możliwości orzekać co do istoty sprawy już rozstrzygniętej w orzeczeniu wywłaszczeniowym. W związku z tym wszelkie zarzuty dotyczące tego, co działo się z wywłaszczoną nieruchomością po wywłaszczeniu nie mogą być rozstrzygane w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że strony toczą także postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc w tamtym postępowaniu mogą być podnoszone zarzuty co do okoliczności czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Sąd podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że orzeczenia wywłaszczeniowe organów obu instancji nie wypełniają żądnej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa pozwalających na stwierdzenie nieważności tych orzeczeń. Orzeczenie o wywłaszczeniu oparte było na przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Z art. 1 i 2 tego dekretu wynika, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane zgodnie z przepisami tego dekretu, a prawo przejmowania służy w szczególności władzom i urzędom państwowym. W aktach sprawy zachował się dokument, z którego wynika, że do K. L., byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości skierowano pismo Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Wydział [...] z dnia [...] września 1951 r. powiadamiające, że na podstawie zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] lutego 1951 r. nieruchomość położona w C., przy ul. [...] o pow. [...] m2 jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Skierowano też ofertę nabycia tej nieruchomości na podstawie umowy kupna za cenę określoną w przepisach powołanego wyżej dekretu lub przyznania nieruchomości zamiennej o pow. [...] m2 położonej w C., przy ul. [...]. Wskazano też, że w razie nie przyjęcia tej oferty nieruchomość zostanie wywłaszczona na podstawie przepisów powołanego wyżej dekretu. Orzeczenie o wywłaszczeniu zawiera wszystkie elementy określone w art. 21 ust 2 powołanego dekretu, to jest ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło oraz uzasadnienie nieprzyjęcia wniosku złożonego przez K. L. na rozprawie wywłaszczeniowej o wyłączenie spod wywłaszczenia części nieruchomości o pow. [...] m2 wraz z budynkiem mieszkalnym oraz wskazaniem, że wobec nieprzyjęcia działki zamiennej za wywłaszczoną nieruchomość ustalone zostanie odszkodowanie w gotówce. Z tych wszystkich względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.