I SA/Wa 1290/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Przemysław Żmich /spr./ Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. P. i M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa z mocy prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2004 r., numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżących J. P. i M. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. i M. P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P. własności części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta Kw nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto P. prawa własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Od powyższej decyzji J. i M. P. wnieśli odwołanie. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nabycie własności nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była współwłasnością J. i M. P. Jednakże na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie można uznać, aby przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. w jakiejkolwiek części były zajęte pod drogę publiczną, co potwierdza pismo Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] czerwca 2004 r. Natomiast kwestionowane przez odwołujących się "przesuwanie" granic nieruchomości nie należy do postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odnoszącego się do stanu faktycznego i prawnego z dnia 31 grudnia 1998 r. Należy stwierdzić, iż prowadząc postępowanie w trybie tego przepisu organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa, natomiast ewentualne poszerzenie pasa drogowego poprzez "rozjeżdżanie" nie jest równoznaczne ze zmianą granic drogi publicznej. W związku z powyższym, uznano zasadność rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. W dniu 27 czerwca 2005 r. J. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie z ich udziałem i wydania decyzji odszkodowawczej. W uzasadnieniu wskazali, że postępowania administracyjne odbywały się bez ich udziału, ponieważ nigdy nie byli wzywani do jakichkolwiek pomiarów geodezyjnych i okazania granic nieruchomości położonej przy ulicach [...] i [...]. W ocenie skarżących organ administracji powinien wskazać cztery punkty graniczne tejże nieruchomości, a jeżeli byłyby one poza definicją drogi, a ich powierzchnia byłaby zgodna z zapisem w księdze wieczystej nie byłoby potrzeby zwracania się o uregulowanie wielkości nieruchomości w związku z zajęciem jej pod te dwie ulice. Nie zgodzili się również ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury, że "poszerzenie pasa drogowego poprzez rozjeżdżanie nie jest równoznaczne ze zmianą granic drogi publicznej", w sytuacji, gdy następnie tę rozjeżdżoną część pokrywa się asfaltem i chodnikiem. Uważają, że niezbędne stało się wytyczenie geodezyjne ich nieruchomości w celu uniknięcia konfliktów sąsiedzkich. Podnieśli, że pracownicy Urzędu Miejskiego w P. pousuwali słupki graniczne przesuwając rów przy ulicy [...], budując chodnik i poszerzając jezdnię przy ulicy [...]. Dowodem w sprawie są usunięte słupki geodezyjne, a urząd winny ich usunięcia odmawia wskazania granicy nieruchomości przy jednej i drugiej ulicy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez skarżących. Z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wynika, że w postępowaniu administracyjnym zarówno organ pierwszej instancji jak i organ wyższego stopnia obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy (art. 7 KPA), w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 KPA). Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 KPA). W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) właściwy wojewoda oraz organ wyższego stopnia w postępowaniu odwoławczym - kierując się wskazanymi wyżej regułami postępowania administracyjnego – obowiązani są ustalić na dzień 31 grudnia 1998 r., czy nieruchomość (lub jej część) pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i nie stanowiła własności tych osób prawnych oraz była zajęta pod drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, o których mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086). W przypadku, gdy właściwy wojewoda ustali, że pod drogę publiczną zajęta została część nieruchomości, wówczas - w toku postępowania komunalizacyjnego – organ ten obowiązany jest zlecić uprawnionemu geodecie wytyczenie granic tej części nieruchomości, w celu jej fizycznego wydzielenia z pozostałej części nieruchomości. W tej sytuacji do wydania decyzji na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie jest potrzebne wydanie decyzji o podziale nieruchomości (art. 73 ust. 3a tej ustawy). Trzeba bowiem pamiętać, że nabycie własności nieruchomości w trybie art. 73 powołanej wyżej ustawy następuje z dniem 1 stycznia 1999 r., zatem z tym dniem część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a dotychczasowy właściciel nieruchomości traci prawo własności tej części. W opisany przypadku dochodzi więc do podziału nieruchomości z mocy prawa. Analiza treści wskazanego wyżej przepisu prowadzi do wniosku, że odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości (jej części) ma miejsce w przypadku, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość (jej część) nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego albo stanowiła własność tych osób prawnych, a także nie była zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika natomiast, że Wojewoda [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz Minister Infrastruktury w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nie wyjaśnili w sposób wszechstronny, czy nieruchomości będące własnością J. i M. P., oznaczone jako działki nr [...] i [...], zapisane w księdze wieczystej Kw nr [...] bądź ich części, w dniu 31 grudnia 1998 r. były faktycznie zajęte pod drogi publiczne. Jedynym zgromadzonym przez organy obu instancji dowodem wskazującym jednoznacznie na brak zajęcia wskazanych wyżej działek gruntu pod ul. [...] i [...] było pismo Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] wraz z załączoną do niego mapą sytuacyjną – wysokościową również sporządzoną w dniu [...] czerwca 2004 r. Pisma tego wraz z załącznikami nie można jednak uznać za dokument potwierdzający fakt zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. wskazanych wyżej nieruchomości pod ul. [...] i [...], ponieważ pismo to oraz załączone do niego trzy odbitki mapy nie wskazują, iż dane w nich zawarte dotyczą stanu nieruchomości na dzień, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nie można się również zgodzić z Wojewodą [...] oraz Ministrem Infrastruktury, że zapisy zawarte wypisie z ewidencji gruntów z dnia [...] lipca 2002 r. oraz księdze wieczystej Kw nr [...] oraz dokumenty geodezyjno-kartograficzne ( wyrysy z map ewidencyjnych z dnia [...] listopada 1964 r., [...] lipca 2002 r. i [...] czerwca 2004 r.) są dowodami potwierdzającymi brak faktycznego zajęcia działek nr [...] i [...] bądź ich części pod drogi publiczne. Dokumenty tego rodzaju mogą stanowić środek dowodowy wskazujący położenie nieruchomości w terenie, jej granice i przeznaczenie oraz osobę władającego (posiadacza) oraz podmiot któremu przysługuje do tej nieruchomości tytuł prawny (prawo własności, użytkowanie wieczyste). Tego rodzaju dokumenty nie mogą więc bezpośrednio potwierdzić przesłanki faktycznego zajęcia nieruchomości bądź jej części, pod drogę publiczną. Błędny jest także wniosek Wojewody [...] co do tego, iż z miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia 25 maja 1988 r., Nr XXV/140/88 (Dz. Urz. Wojew. [...] Nr 14, poz. 128) wynika, że nie nastąpiło faktyczne zajęcie części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...], pod drogi publiczne, gdyż działki te nie wchodziły w granice pasa drogowego. Należy zauważyć, że z pisma Dyrektora Wydziału Rozwoju Miasta Biura Planowania Rozwoju Miasta P. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] oraz załączonej doń kserokopii mapy wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. zachodni fragment działki nr [...] położony był w liniach rozgraniczających ul. [...] o szerokości od [...] m do [...] m, natomiast wschodni fragment działki nr [...] położony był w skrzyżowaniu ul. [...] i projektowanej ulicy zbiorczej, która do chwili obecnej nie została zrealizowana. Szerokość linii rozgraniczających ul. [...] ustalono w granicach od [...] m do [...] m. Bezspornym jest więc że w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] znajdowała się w obrębie ul. [...]. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych (według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r.) ulicę określano jako drogę na terenach zabudowanych miast i wsi (...), wydzieloną liniami rozgraniczającymi, przeznaczoną do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów i pieszych. Działka ta stanowiła więc część ul. [...], ponieważ jej część znajdowała się w przestrzeni linii rozgraniczających tej ulicy. Pismo Dyrektora Wydziału Rozwoju Miasta Biura Planowania Rozwoju Miasta P. z dnia [...] marca 2004 r. nie wspomina o pasie drogowym. Trzeba wskazać, że w niniejszej sprawie dokument ten miał potwierdzić, czy część działki [...] była zajęta pod drogę będącą w niniejszej sprawie ulicą, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wymaga bowiem zajęcia nieruchomości pod pas drogowy, lecz pod drogę (ulicę), w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli zaś chodzi o działkę nr [...] to, na podstawie treści wskazanego wyżej pisma nie można ustalić, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. część tego gruntu znajdowała się w granicach ul. [...]. Na podstawie tego pisma oraz załączonej do niego kserokopii mapy wiadomo jedynie, że część tej działki znajdowała się w projektowanym skrzyżowaniu ul. [...] z mającą powstać ulicą zbiorczą [...]. Poza tym z akt sprawy nie wynika, czy postępowanie o stwierdzenie nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Miasto P. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] zostało wszczęte na wniosek czy z urzędu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] musi wskazać w jakim trybie wszczął postępowanie komunalizacyjne. Poza tym organ ten musi ustalić, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] została faktycznie zajęta pod ul. [...] przez Miasto P. i czy ulica ta w dniu 31 grudnia 1998 r. była zaliczona do którejś z kategorii dróg publicznych, wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz czy w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] została faktycznie zajęta pod ul. [...] przez Miasto P. i czy ulica ta w dniu 31 grudnia 1998 r. była zaliczona do którejś z kategorii dróg publicznych, wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazane wyżej okoliczności organ winien wyjaśnić za pomocą środków dowodowych wskazanych w art. 75 KPA, w szczególności poprzez rozważenie możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu zawierającego oświadczenie zarządcy drogi - ul. [...] i ul. [...] w przedmiocie faktycznego zajęcia na dzień 31 grudnia 1998 r. części działki nr [...] i [...] pod te ulice bądź z zaświadczenia biegłych mogących stwierdzić fakt zajęcia nieruchomości pod drogi na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz przeprowadzenia dowodu z dokumentów potwierdzających na dzień 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny i prawny tych ulic, zwłaszcza fakt ich zaliczenia do jednej z kategorii dróg publicznych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny sprawy należy przytoczyć i omówić w uzasadnieniu decyzji, a przed wydaniem rozstrzygnięcia umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wobec wskazanych wyżej uchybień należało uznać, że w mniejszej sprawie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 KPA, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.