I SA/Wa 1292/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Bożena Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (Minister) postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Miasto [...] (Gmina) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] maja 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia ustalającego wysokość kosztów postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] stycznia 2014 r., Starosta [...] (Starosta), wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, orzekł o zwrocie na rzecz M. M. nieruchomości z zasobu Gminy, położonej w [...] obr. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha obręb [...], objętej KW [...] oraz ustalił wysokość należności tytułem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...] zł, którą M. M. zobowiązany jest uiścić na rzecz Gminy jednorazowo do dnia wykonalności decyzji. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., Starosta ustalił wysokość kosztów postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku M. M. o zwrot przedmiotowej nieruchomości, zakończonego ww. decyzją z [...] stycznia 2014 r. na kwotę [...] zł, zobowiązując do uiszczenia tych kosztów Gminę w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Pismem z 2 marca 2017 r., Gmina złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty z [...] stycznia 2014 r. Postanowieniem z [...] maja 2017 r., Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z [...] stycznia 2014 r. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina. W uzasadnieniu Gmina wyjaśniła, że nie podziela stanowiska Wojewody co do obciążenia Gminy kosztami opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, jak również opinii biegłego geodety, powstałych na tych etapach postępowania, które nie doprowadziły do skutecznego zwrotu nieruchomości. Minister postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., po rozpatrzeniu zażalenia Gminy utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, że badane postanowienie zostało wydane na podstawie art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, dalej "ustawa z 21 sierpnia 1997 r.) oraz art. 263 i art. 264 k.p.a.. Wskazał, że Starosta prawidłowo ustalił wysokość kosztów postępowania w sprawie z wniosku M. M. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., - na łączną kwotę [...] zł, odpowiadającą kosztom wykonania opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy - wycena nieruchomości podlegającej zwrotowi i opinia o wysokości zwaloryzowanego odszkodowania) w wysokości [...] zł oraz opinii geodezyjnej (okazanie granic) w wysokości [...] zł. Podkreślił, że prawidłowość powyższych ustaleń nie jest kwestionowana przez strony. Niemniej jednak, zdaniem Gminy, ustalenie kosztów postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości było w tym przypadku przedwczesne, bowiem w przedmiotowej sprawie nie doszło do skutecznego zwrotu nieruchomości. Minister odnosząc się do powyższego wskazał, że w świetle treści art. 140 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nie ma podstaw do konstruowania tezy, że zakres obciążenia kosztami zależy od wyników postępowania w tym znaczeniu, że koszty poniesione w trakcie postępowania miałyby zostać pominięte z uwagi na "przedwczesność" opinii lub na jej sporządzenie na etapach poprzedzających etap ostatecznego rozstrzygnięcia. Konstrukcja powołanego przepisu bowiem wskazuje, że do poniesienia w jego ramach pozostają wszystkie te koszty, które musiałby ponieść czy też poniósł organ prowadzący postępowanie w celu podjęcia rozstrzygnięcia. W takim zakresie obowiązek poniesienia kosztów przenosi się tylko na inny podmiot, ale rozmiar tych kosztów ma być taki, jaki obciążał organy prowadzące sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty z [...] stycznia 2014 r., bowiem organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane postanowienie naruszało pozostałe przesłanki art. 156 § 1 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Gmina, zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 140 ust. 6 i art. 9 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest niezasadna, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody odpowiadają prawu. Na wstępie stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest wła1dny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się odpowiednio do postanowień, z mocy art. 126 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem organu nadzoru było zatem dokonanie oceny legalności kwestionowanego przez Gminę postanowienia z punktu widzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.. Zgodnie z treścią art. 140 ust. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. W niniejszej sprawie niesporne jest, że decyzją z [...] stycznia 2014 r. Starosta orzekł o zwrocie odszkodowania na rzecz Gminy. Oznacza to, że kosztami postępowania winna być obciążona Gmina. Zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Z przepisu tego jednoznacznie zatem wynika, że rozstrzygnięcie o kosztach postępowania następuje w formie postanowienia. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania dokonywane jest w formie postanowienia, które musi być wydane jednocześnie z decyzją, a więc w tym samym czasie, w tej samej chwili, bezpośrednio po wydaniu decyzji. W niniejszej sprawie decyzja zwrotowa wydana została [...] stycznia 2014 r. W tej samej dacie wydane zostało również postanowienie określające wysokość kosztów postępowania administracyjnego w sprawie. Do kosztów tych zaliczono – jak wskazały organy nadzoru - koszty : opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy tj. wycena nieruchomości podlegającej zwrotowi i opinia o wysokości zwaloryzowanego odszkodowania) w kwocie [...] złotych oraz koszty opinii geodezyjnej w wysokości [...] złotych. Na zaliczenie powyższych kosztów do kosztów postępowania pozwał art. 263 § 1 k.p.a., zgodnie z którym do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji. W świetle powyższych przepisów organy nadzoru postąpiły prawidłowo uznając, że postanowienie z [...] stycznia 2014 r. nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Gmina zarówno w trakcie postępowania administracyjnego jak i na etapie postępowania sądowego wykazywała, że nałożenie na nią obowiązku zwrotu kosztów postępowania w sytuacji w której nie doszło do zwrotu odszkodowania jest niezasadne. Rzeczywiście, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, decyzja Starosty z [...] stycznia 2014 r. została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2016 r. I OSK 2865/14. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości. Fakt uchylenia decyzji, która stanowiła podstawę do wydania postanowienia nie może być jednak uznany za podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Okoliczność taka mogłaby być rozważana jedynie jako ewentualna podstawa do wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Jedynie w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2014 r. możliwe byłoby stwierdzenie nieważności postanowienia. Pogląd ten wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 2/12 w tezie której wskazano, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Skoro w niniejszej sprawie decyzja, która stanowiła podstawę do wydania postanowienia została uchylona a nie wyeliminowana z obrotu na skutek stwierdzenia jej nieważności, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z uwagi na rażące naruszenie prawa. Końcowo sąd wskazuje, że organy uznały również, że postanowienie z [...] stycznia 2014 r. nie jest dotknięte inną wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., a sąd stanowisko to podziela. W konsekwencji, zarzuty podniesione w skardze uznać należało za niezasadne, co skutkowało jej oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.