I SA/Wa 1295/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. M. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W., ulica [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku H. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przedstawił następujący stan sprawy. Naczelnik Miasta T. wydał w dniu [...] maja 1978 r. zarządzenie Nr [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego położonego w południowo-wschodniej części miasta T. w obrębie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] i jego podziale na działki budowlane (publ. Dz. Urz. WRN Nr 1 z 1979 r., poz. 5). W związku z tym podziałem wydane zostały decyzje Naczelnika Miasta T.: - z dnia [...] września 1979 r. nr [...] stwierdzająca nabycie na własność działki budowlanej Nr [...] o pow. [...] m2 przez E. i J. małż. K.; - z dnia [...] lutego 1980 r. [...] ustalająca odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości małż. K. o pow. [...] m2 i składniki roślinne i majątkowe oraz - z dnia [...] kwietnia 1980 r. [...] ustalająca odszkodowanie za przejętą na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości H. K. o pow. [...] m2 oraz składniki roślinne i majątkowe. Następnie w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu Prokuratora Wojewódzkiego w [...], decyzją z dnia [...] listopada 1982 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższych decyzji Naczelnika Miasta T.. Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania E. K., decyzją z dnia [...] stycznia 1983 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2003 r. sygn. akt I SA 2356/01 uchylił decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [..] stycznia 1983 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponownie badając odwołanie E.K. od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 1982 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji Naczelnika Miasta T. z dnia [...] września 1979 r., [...] lutego 1980 r. i [...] kwietnia 1980 r. Decyzja z dnia [...] stycznia 2004 r. stała się ostateczna. W dniu 27 września 2007 r. H. W. – spadkobierczyni po H. K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1982 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia 16 października wnioskodawczyni uzupełniła swój wniosek. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. H. W. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku H. W., utrzymał w mocy decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Badając wymóg formalny zachowania terminu do wznowienia postępowania, organ wskazał, że wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. Jednakże w dniu 13 stycznia 2005 r. wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. A zatem, jeśli chodzi o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ uznał, że termin ten upłynął najpóźniej w dniu 14 lutego 2005 r. Minister dalej wyjaśnił, że wskazane przez wnioskodawczynię przesłanki wznowienia nie zachodzą. Organ podał, że odnośnie do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wnioskodawczyni nie powołała nowych okoliczności, nie znanych organowi w chwili wydawania decyzji, a mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie, Ministra do wydania decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nie było wymagane uzyskanie stanowiska innego organu w sprawie ani żaden organ i sąd nie rozstrzygnęły zagadnienia wstępnego, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji Minister uznał, że zarówno powołane przez wnioskodawczynię przesłanki, jak również niezachowanie terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. uniemożliwiają wznowienie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 13 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącej uzupełniła zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, częściowo z innych powodów niż w niej podniesiono. Zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego. Wskazać należy, że we wstępnym etapie postępowania wznowieniowego organ winien ograniczyć się do badania jedynie formalnych podstaw wznowienia. Dlatego na tym etapie postępowania zbadaniu podlega tylko to, czy z żądaniem występuje strona, czy zachowała termin oraz czy powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia. W rozpoznawanej sprawie z akt wynika, że H. W. posiada status strony postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] i powołała się na ustawowe przesłanki wznowienia - wskazując podstawy wymienione w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Minister Infrastruktury obowiązany był zatem do zbadania okoliczności zachowania przez skarżącą terminu określonego w art. 148 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania, zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a., wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu, miesięczny termin biegnie od daty powzięcia wiadomości o decyzji (będzie to okoliczność, dla tej strony, stanowiąca podstawę wznowienia – art. 148 § 2 k.p.a.). Jeżeli w podaniu pominięto lub przemilczano zachowanie terminu będzie to stanowiło brak formalny pisma. Właściwy zatem organ administracyjny zobowiązany jest wezwać stronę do usunięcia tego braku, zakreślając stosowny termin uzupełnienia wymogów formalnych podania. Strona jest zobowiązana do udokumentowania zachowania terminu do wniesienia podania. Przyjmuje się, że omawiany termin jest terminem przywracalnym wobec czego jego niezachowanie może być sanowane przez przywrócenie terminu na podstawie art. 58 - 60 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że H. W. wnosząc o wznowienie postępowania, w podaniu z dnia 27 września 2007 r. nie udokumentowała zachowania terminu. Podanie swe uzupełniła w pismem z dnia 16 października 2007 r., z którego wynika, że stanowiło ono odpowiedź na wezwanie organu z dnia 3 października 2007 r. W piśmie tym strona również nie wykazała zachowania terminu do wniesienia żądania o wznowienie postępowania. Przy czym, zauważyć należy, że pismo Ministra Budownictwa z dnia 3 października 2007 r. wzywające do wskazania okoliczności zachowania terminu jest zbyt ogólne i nie zawiera pouczenia o możliwości przywrócenia terminu. Jest to o tyle istotne w sprawie, że we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia żądania o wznowienie postępowania, organ zaś ponownie rozpoznając sprawę w żaden sposób do tego wniosku się nie ustosunkował. Ustalenia organu co do zachowania przez stronę terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. również nie zostały poparte stosowną dokumentacją. W aktach sprawy bowiem brak jest dowodów na okoliczność wniesienia przez H. W. skargi na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wskazać należy ponadto, że organ winien był zbadać zachowanie przez skarżącą miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania także w odniesieniu do pozostałych okoliczności, które skarżąca powołała w podaniu z dnia 27 września 2007 r., jako podstawę wznowienia postępowania, a określonych w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 6 i 7 k.p.a. Wyjaśnić także należy, że w postępowaniu wznowieniowym można wyróżnić dwa etapy (fazy) tego postępowania. Pierwszy etap wstępny (wyjaśniający), który rozpoczyna wniosek strony, zgłoszony właściwemu organowi, o wznowienie postępowania i który kończy się albo wydaniem postanowienia o wznowieniu (art. 149 § 1 k.p.a.) albo podjęciem decyzji o odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Drugi etap, po wydaniu postanowienia o wznowieniu, który można nazwać właściwym, polegający na przeprowadzeniu postępowania dowodowego i który ma na celu zbadanie zaistnienia przesłanki wznowienia. Etap ten kończy się wydaniem albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. albo decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. względnie też decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Każdy z tych etapów cechują odrębności, inny przedmiot i zakres badania. W pierwszej fazie następuje jedynie wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, zachowanie terminu oraz wyjaśnienie czy strona powołuje ustawową podstawę wznowienia. Innym celom służy drugi etap postępowania i zapadają w nim inne rodzaje rozstrzygnięć. Gdyby wskutek nierozróżnienia tych etapów doszło do zazębienia się lub połączenia w jednym orzeczeniu kilku rodzajów rozstrzygnięć, to w zależności od wagi tych uchybień będzie można mówić o naruszeniu lub rażącym naruszeniu prawa ("Wznowienie postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego", E. Mzyk, Warszawa-Zielona Góra 1994). W rozpoznawanej sprawie organ po etapie postępowania wstępnego bez przejścia do etapu właściwego, orzekł o zasadności podstaw wznowienia. Inaczej mówiąc, organ odmówił wznowienia postępowania i równocześnie dokonał oceny co do prawdziwości podnoszonych podstaw wznowienia. Tym samym organ naruszył prawo. Wskazać przy tym trzeba, że wprawdzie do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania może dojść wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji. Innymi słowy, jeżeli da się z góry wykluczyć ten związek przyczynowy, dopuszczalne będzie podjęcie decyzji odmownej. Jeżeli natomiast zachodzić będą jedynie wątpliwości, wymagające już stosowania kryteriów ocennych co do prawdziwości podnoszonych podstaw wznowienia – sprawdzenia twierdzeń strony co do spełnienia się podstaw wznowienia, decyzja odmowna nie będzie mogła być wydana. Ustalenia, czy rzeczywiście zachodzą podstawy wznowienia mogą być poczynione wyłącznie już we wznowionym postępowaniu, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją drugą z wymienionych. Wskazane przez skarżącą podstawy wznowieniowe wymagałyby rozważenia, ale dopiero po wznowieniu postępowania. Tymczasem organ dokonał takiej oceny już na etapie wstępnym. W takim przypadku jednakże nie można wydać decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Tym samym poprzez wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o nieustalone okoliczności dotyczące zachowania terminu do wniesienia podania doszło do naruszenia art. 148 k.p.a. oraz art. 149 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie, że przesłanki wznowienia podniesione przez stronę nie zachodzą. Naruszenie to ma wpływ na wynik postępowania i z tego powodu zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] lutego 2009 r., muszą być uchylone. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy.