I SA/Wa 1296/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. G. na opinię Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie charakteru szkoły 1. uchyla zaskarżoną opinię; 2. stwierdza, że zaskarżona opinia nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz skarżącego M. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej opinią z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] działając na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304) w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa P. z dnia 1 grudnia 2004 r. uchylił pozytywną opinię P. Kuratora Oświaty z [...] 6 lipca 2004 r. [...] w części dotyczącej Zespołu Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego Nr [...] w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym ul. [...] i wydał negatywną opinię w tej sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że opinią z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] Minister Edukacji Narodowej uchylił pozytywną opinię P. Kuratora Oświaty z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w części dotyczącej Zespołu Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego Nr [...] w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym ul. [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto G. wniosło o uchylenie tej opinii uzasadniając co najmniej regionalny charakter szkół wchodzących w skład Zespołu Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną opinię Ministra Edukacji Narodowej. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił, że: - opinia Ministra w sposób nieprzekonujący dowodzi, że pozytywna opinia Kuratora Oświaty jest bezzasadna, - opinia Ministra zawiera sprzeczne twierdzenia, - zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko Ministra, że nadanie regionalnego charakteru szkole wymaga szczególnej rozwagi, gdyż ich prowadzenie należy z mocy ustawy do obowiązków gmin nie znajduje umocowania w ustawie o systemie oświaty, ani w ustawie o jej zmianie, - odpowiedź na skargę zawiera nieuprawnioną definicję charakteru regionalnego danej szkoły, w tym funkcjonującej w zakładzie opieki zdrowotnej i zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, w ten sposób dokonano rozszerzającej wykładni art. 11 ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304), - okoliczności wydawania opinii o co najmniej regionalnym charakterze podniesione zostały dopiero w odpowiedzi na skargę, a z zaskarżonej opinii nie wynika, czy były brane pod uwagę przy jej wydawaniu, dlatego też w ocenie Sądu opinia nie została dostatecznie uzasadniona, - w opinii Ministra brakuje uzasadnienia, dlaczego postępowanie przed kuratorem oświaty stało się bezprzedmiotowe. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Edukacji Narodowej pismem z dnia 25 października 2006 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta G. i Marszałka Województwa P. o przesłanie stanowiska w związku z zamiarem wydania ponownej opinii w sprawie, W odpowiedziach obie strony podtrzymały swoje stanowisko. Prezydent Miasta G. argumentując chęć przekazania Zespołu Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego Nr [...] w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym ul. [...] Marszalkowi Województwa, podniósł kwestię przyjmowania do szkoły pacjentów spoza gminy G. Z załączonego do pisma zestawienia procentowego, przedłożonego przez Zespół Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego Nr [...] w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym ul. [...] wynika, że z G. pochodzi około 36% uczniów pozostali uczniowie pochodzą z innych gmin województwa, sporadycznie innych województw. Marszałek Województwa P. uznał, że Zespół nie posiada regionalnego charakteru kształcenia. Mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz argumenty zawarte w jego uzasadnieniu Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że opinia o co najmniej regionalnym charakterze szkół wydawana na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw powinna być należycie uzasadniona, a więc wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, które uzasadniają jej rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że przepisy ustawy z 23.VI.2003 r. jak również ustawy o systemie oświaty nie określają kryteriów, jakie należy brać pod uwagę przy ocenie co najmniej regionalnego charakteru szkoły (placówki). Ocena, czy dana szkoła lub placówka ma charakter regionalny, powinna zostać przekazana samorządowi województwa bowiem ściśle związana jest zakresem zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego określonym w przepisach prawa. W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej. Z kolei art. 14 pkt 1 tej ustawy stanowi, iż samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim w zakresie edukacji publicznej. Organ podkreślił, że Kurator oświaty oceniając czy dana szkoła (placówka) ma charakter co najmniej regionalny, powinien przede wszystkim ustalić w jakim stopniu działalność szkoły (placówki) wykracza poza zadania powiatu, tj. wykonywanie zadań publicznych o charakterze ponadgminnym (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym), i jest zadaniem o charakterze co najmniej wojewódzkim. Zdaniem Ministra istotne w tej kwestii jest dokonanie pełnej oceny merytorycznej zadań i działalności szkoły na podstawie szczegółowej analizy dokumentacji, w tym jej statutu, a także uwzględnienie takich przesłanek, jak warunki organizacyjno-finansowe, potrzeby edukacyjne uczniów, potrzeby rynku pracy. Organ podniósł, że z przedłożonej dokumentacji wynika, że działalność i zadania Zespołu Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego Nr [...] w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym ul. [...] realizowane są na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczko-wychowawczych w szkołach specjalnych zorganizowanych w zakładach opieki zdrowotnej i jednostkach pomocy społecznej (Dz. U. z 2003 r. Nr 51, poz. 446). W Zespole zorganizowano kształcenie wyłącznie na poziomie szkoły podstawowej i gimnazjum. Na taką organizację Zespołu decydujący wpływ miał wiek pacjentów przyjmowanych do szpitala. W Zespole nie było potrzeby zorganizowania szkoły ponagimnazjalnej dla uczniów pochodzących z innych województw, nie zachodzą zatem przesłanki, które zobowiązywałyby dyrekcję szkoły i organ prowadzący do organizowania zajęć z uwzględnieniem różnych strategii rozwoju przyjętych w innych województwach, lub specyficznych, dostosowanych do potrzeb rynku pracy w regionie, kierunków kształcenia w ich szkołach macierzystych. Na wysokość, przyznanej Zespołowi, kwoty subwencji oświatowej, naliczonej na realizację zadań dydaktyczno-wychowawczych, wyłączny wpływ miała globalna liczba uczniów, a nie miejsce ich zamieszkania. Organ wskazał, że Zespół nie jest jednostką organizacyjną placówki medycznej, zatem podleganie innemu niż szpital organowi prowadzącemu nie stanowi utrudnienia w realizacji statutowych zadań szkół. Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że zadania Zespołu nie wykraczają poza możliwości lokalnych władz powiatowych. W ocenie Ministra o co najmniej regionalnym charakterze Zespołu nie przesądza specjalistyczny charakter placówek medycznych, przy których funkcjonują szkoły. A zatem nie każda szkoła zorganizowana przy zakładzie opieki zdrowotnej może być uznana za mającą charakter co najmniej regionalny. Organ wskazał, że w przypadku pacjentów przebywających w zakładzie krócej niż 9 dni nie organizuje się zajęć edukacyjnych. W tej grupie są zazwyczaj pacjenci spoza G., którzy następnie poddani są hospitalizacji w placówkach właściwych dla miejsca zamieszkania. Mając na uwadze powyższe Minister uznał, że uzasadnienie opinii Kuratora Oświaty nie zawiera argumentów przemawiających za co najmniej regionalnym charakterem Zespołu Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego Nr [...] w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym ul. [...]. Kurator Oświaty opinię swoją uzasadnił okolicznością, że w Zespołach tych przebywają uczniowie-pacjenci pochodzący z różnych miejscowości z terenu całego woj. p. Nie wziął jednak pod uwagę innych, wskazanych powyżej, uwarunkowań funkcjonowania Zespołu. Na powyższą opinię w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto G. Skarżący wskazał, że w Zespole Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego Nr [...] ponad 51% uczniów to dzieci pochodzące z terenu Województwa P., a Oddział Ortopedyczny przyjmuje dzieci z terenu Polski północnej. Z zestawienia przedłożonego przez Zespół Kształcenia Podstawowego i Gimnazjalnego Nr [...] wynika, że w 2006 r. dzieci spoza Gminy G. uczących się w tym zespole było 64,38%, natomiast dzieci z Gminy G. 35,62%. Przedmiotowe zestawienie ma zdaniem skarżącego istotne znaczenie w ustaleniu co najmniej regionalnego charakteru takich szkół, z uwagi na ich specyfikę. Oprócz Województwa P. w Zespole Szkół uczą się dzieci najczęściej z województw: Kujawsko-Pomorskiego, Zachodnio-Pomorskiego, Warmińsko-Mazurskiego. Siedzibami zespołów szkół są pomieszczenia w budynkach szpitali, których organem prowadzącym jest samorząd wojewódzki, co ma duży wpływ w przypadku kwestii organizacyjnych związanych z nauką dzieci bowiem z uwagi na to, że nieruchomości nie stanowią własności Gminy G., skarżący nie ma wpływu np. na budowę boiska szkolnego (taki problem wystąpił przy jednym zespole szkół). Oferta edukacyjna szkół wchodzących w skład Zespołu ukierunkowana jest na zaspokojenie potrzeb edukacyjnych dzieci z terenu co najmniej Województwa P., przemawia za tym także specjalistyczny charakter placówki medycznej przy których funkcjonuje szkoła. Skarżące Miasto wskazało, że zgodnie ze wskazówkami jakie wystosowało Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie uznawania regionalnego charakteru szkół i placówek do Kuratoriów Oświaty, o regionalnym charakterze przesądza fakt, iż szkoły podstawowe i gimnazja funkcjonują przy zakładach opieki zdrowotnej i zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, a większość uczniów tam przebywających stanowią dzieci, co najmniej z obszaru całego województwa. Skarżący zarzucił, że Minister Edukacji Narodowej instrumentalnie potraktował przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 27 lutego 2003 r. m.in. twierdząc, że w przypadku pacjentów przebywających w zakładzie krócej niż 9 dni nie organizuje się zajęć edukacyjnych i w takiej grupie zazwyczaj znajdują się pacjenci spoza G. i okolic. Twierdzenia te nie są poparte żadnymi dowodami, a Minister oparł się jedynie na informacjach zawartych w piśmie procesowym Marszałka Województwa. W odniesieniu do twierdzenia zawartego w opinii MEN, że w zespole nie było potrzeby zorganizowania szkoły ponadgimnazjalnej skarżący wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem z 27.II.2003 r. szkoła ponadgimnazjalna może zostać utworzona, jeżeli w jej skład wchodzą co najmniej dwa oddziały, co nie oznacza że w przypadku małej liczby uczniów nauczyciele nie są przygotowani do prowadzenia zajęć z uczniami szkół ponadgimnazjalnych. Tak jest w przypadku zespołu szkół Nr [...], w którym prowadzone jest kształcenie uczniów szkół ponagimnazjalnych i jest to kształcenie ogólne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej opinii. Województwo P. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Należy również dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), dalej zwaną "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga jest zasadna. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona opinia została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie o sygn. akt [...], uchylającym opinię Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] kwietnia 2005 r. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązkiem organu było więc wykonanie wszystkich wytycznych Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej wskazanym wyroku zobowiązał organ naczelny m.in. do oceny charakteru terminu: "do dnia 31 grudnia 2004 r., o jakim mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304)". Ponownie rozpoznając sprawę Minister Edukacji Narodowej nie wykonał wskazań Sądu w powyższym zakresie. Przepis art. 11 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że w terminie do dnia 31 grudnia 2004 r. samorząd województwa przejmie prowadzenie szkół i placówek mających znaczenie co najmniej regionalne, przejętych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez samorząd powiatowy, jeżeli rada powiatu podejmie uchwałę o przekazaniu tych szkół i placówek samorządowi województwa wraz z mieniem powiatowym, będącym we władaniu przekazywanych szkół i placówek. Zatem ustalenie, jaki charakter ma ten termin – materialny, czy instrukcyjny- jest kluczowe dla potrzeby badania pozostałych przesłanek z tego przepisu. W niniejszej sprawie kwestię powyższego terminu organ naczelny pominął; a sąd administracyjny nie może go wyręczać w tym zakresie. Skoro organ nie wykonał w całości wiążących wytycznych Sądu, a kwestia charakteru terminu determinuje badanie pozostałych przesłanek z art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, to na obecnym etapie postępowania sądowego przedwczesna byłaby ocena rozważań organu odnośnie innych wymogów, o których mowa w tym przepisie, W ocenie Sądu nie wystarczające było więc poprzestanie na badaniu przesłanki "co najmniej regionalnego" charakteru szkoły. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 145 § 1 pkt c), art. 152 ppsa, i art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ zbada charakter terminu z art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej i w zależności od tych ustaleń wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.